В ходе семинара были выявлены проблемы, с которыми сталкивались участники семинара при организации процесса участия общественности в принятии решений (общественные слушания и общественная экологическая экспертиза (ОЭЭ)). Затем эти проблемы были проранжированы с точки зрения их актуальности. В заключение различные модели организации процесса участия, представленные на семинаре, были оценены по тому, насколько они позволяют решать названные проблемы.

Анализ выявленных проблем целесообразно провести, рассмотрев их с точки зрения возможных путей решения. Для этого проблемы можно разделить на следующие виды:

-         политико-правовые (требуют выработки единой позиции НПО и, шире, общества, по вопросам права и предпочтений пути развития, разработки федеральных законов);

-         бюрократическо-нормативные (требуют разработки регламентов, методик и других инструктивных документов, регионального и местного законодательства);

-         социального восприятия (связанные с тем, что на практике различные социальные группы приспосабливают инструменты участия общественности в принятии решений для своих нужд, а также связанные с социо-культурным контекстом);

-         организационно-технические (требуют накопления опыта, совершенствования навыков исполнителей для обеспечения эффективного менеджмента процесса общественного участия).

Политико-правовые проблемы

1.      В законодательстве нет четких норм, позволяющих определить, где территориально должны проводиться слушания.

2.      Коллизия авторского права, права собственности на документацию, коммерческой и государственной тайны и права на доступ к информации (например, в ситуациях обоснования требований на получение информации).

3.      Проблема формулировки результатов общественных слушаний (не ясно, что является результатом слушаний – протокол, голосование по слушаниям или др.)

4.      Нет единства в понимании задач экологической экспертизы, как государственной, так и общественной.

5.      Нынешнее законодательство не содержит норм, позволяющих обратиться в суд в защиту интересов неопределенного круга лиц

6.      Несоответствие российского з-ва и обязательств РФ на международном уровне

Бюрократическо-нормативные проблемы

1.      В действующем законодательстве не сказано, как общественность может участвовать в определении формы обсуждения проекта

2.      Стыковка различного законодательства о процедурах слушаний (Градостроительный кодекс, Земельный кодекс, Положение об ОВОС и регионального законодательства)

3.      Положение об ОВОС в разделе, касающемся проведения слушаний, содержит много неоднозначных и противоречивых моментов

4.      В законодательстве недостаточно четко разработаны вопросы активного информирования на всех и особенно ранних стадиях подготовки проекта

5.      Законодательство не дает перечня документов, который должен быть представлен для проведения общественной экологической экспертизы, поэтому заказчики документации часто отказывают в ознакомлении с ней, ссылаясь на отсутствие прямого требования закона.

6.      Действующее законодательство не определяет, в каком муниципалитете регистрируется общественная экологическая экспертиза (ОЭЭ)

7.      Своевременность включения НПО в процедуру ОВОС затруднена, поскольку информация о проекте появляется, когда он уже практически подготовлен

8.      Законодательство недостаточно защищает экспертов от конфликта интересов

9.      Отсутствие в ГЭЭ эксперта по общественному участию не позволяет экспертизе оценить исполнение заказчиком процедур общественного участия

10.  В нормах нет однозначной формулировки оформления согласований

11.  Нет порядка и методик проведения ГЭЭ и ОЭЭ нормативно-правовых актов, стратегических планов и др.

12.  Проблема защиты экспертов от давления, а также их ответственности.

13.  Как обеспечить учет решения ОЭЭ при проведении ГЭЭ

Проблемы социального восприятия

1.      Очень часто организаторы слушаний сталкиваются с пассивностью и недоверием населения

2.      Незнание населением своих прав на участие

3.      Часто происходит манипулирование процедурой слушаний для того, чтобы добиться заранее запланированного результата

4.      Часто заказчик сам, через муниципалитет или общественную организацию, проводит ОЭЭ с нужным ему результатом

5.      ОЭЭ и слушания могут быть использованы в конкурентной борьбе бизнес-предприятий или государственными органами для притеснения неугодного им бизнеса.

Организационно-технические проблемы

1.      Достаточно сложно обеспечить постоянный контакт с населением в ходе всей процедуры проведения слушаний

2.      Лица, ответственные за проведение слушаний  и ОЭЭ, часто не могут осуществить эффективное информирование

3.      При работе над заключением ОЭЭ возникает проблема учета мнения отдельных экспертов и создания единого документа

4.      Необходимо разрабатывать систему обжалования решения ГЭЭ, в том числе на основании отсутствия согласований

5.      Необходимо юридически проработать возможность обжалования решения ОЭЭ

6.      Необходимо прорабатывать вопрос о необходимости и возможности участия населения в ОЭЭ

7.      Проблема обеспечения открытости работы ОЭЭ и одновременно независимости экспертов

8.      Необходимо обучение и подготовка экспертов специально для проведения ОЭЭ

9.      Как содержательно и организационно соотнести общественные слушания и ОЭЭ.

10.  Проблема подбора экспертов ОЭЭ и формулировки требований к ним

11.  Необходимо совершенствовать методику проведения ОЭЭ

12.  Обеспечение взаимодействия активной общественности с ОМСУ

Предложенное различение проблем показывает, что на практике общественные организации чаще сталкиваются с проблемами бюрократическо-нормативного и организационно-технического характера. То есть, политико-правовая база для осуществления процесса общественного участия в принятии решений в целом уже есть, и в этих условиях «узким местом» становится ее слишком общий, часто декларативный характер. Не хватает четко определенных процедур и регламентов. Большое количество проблем организационно-технического характера вполне закономерно, поскольку институт общественного участия в России находится еще в самом начале своего становления. Проблем социального восприятия отмечено немного, и  это, возможно, связано с тем, что многие из них еще недостаточно проявились на практике или недостаточно осознаны[1].

Анализ ранжирования проблем по актуальности показывает, что бюрократическо-нормативные проблемы являются с точки зрения участников наиболее острыми. Как важные, также выделены несколько (4) политико-правовых проблем и одна организационно-техническая. Таким образом, можно сказать, что на сегодняшний день главным препятствием развития общественного участия является отсутствие четких регламентов и прописанных процедур, которые позволили бы сделать процесс общественного участия более структурированным и эффективным.

            Составив и рассмотрев модели проведения слушаний и общественных экологических экспертиз по тем примерам, которые обсуждались на семинаре, участники отметили, что эти модели позволяют на практике решать многие из выявленных проблем.

В целом можно сказать, что на первом по значимости месте стоят проблемы бюрократическо-нормативные. Решение их связано, в первую очередь, с законотворческой деятельностью на региональном и местном уровне. Здесь и следует сосредоточить основные усилия. Кроме того, очень важно накапливать практический опыт организации процедур общественного участия (создавать информационные базы с документированными примерами), обобщать, анализировать и распространять его, с тем, чтобы преодолеть проблемы организационно-технического характера. Для этой же цели необходимо готовить кадры специалистов по организации участия и экспертов для общественной экологической экспертизы. По экспертам было названо несколько конкретных предложений:

• оказание технической помощи экспертам по культуре проведения ОЭЭ (Кузнецов В.А.);
• привлечение экспертов из ВУЗов и НИИ (Никитин);
• использование аргументированных запросов от группы именитых ученых;
• привлечение международных экспертов (Никитин);
• практика публичных обсуждений экспертных мнений
• «черный» и «белый» список экспертов (Перфильева Елена);

 Решение политико-правовых проблем соотносится, главным образом, с правовой работой на федеральном уровне. В этом случае наиболее эффективным может стать мониторинг законотворчества и включение в процесс обсуждения тех нормативных актов, которые затрагивают вопросы участия.

Проблемы социального восприятия необходимо учитывать при организации общественного участия. Основное же их решение находится не в сфере участия, а в социальных институциональных и культурных преобразованиях.

Семинар позволил сформулировать важный для развития механизмов общественного участия тезис о зависимости процедур участия от масштабов проекта и места процедуры в процессе принятия решения по проекту:

- чем больше масштабы проекта и чем больше процесс общественного участия влияет на принимаемое решение (чем ближе процедура ОУ к концу цепочки принятия решений), тем сложнее и дороже становятся процедуры участия.