Rambler's Top100
Центр экспертиз ЭКОМ РОО Санкт-Петербургское общество естествоиспытателей Центр экспертиз ЭКОМ РОО Санкт-Петербургское общество естествоиспытателей
Что есть на сайте    журналистам   специалистам   студентам   гражданам   друзьям   прочее
Гражданские конференции
Общественная экологическая экспертиза
Административные общественные слушания
Общественное обсуждение градостроительных проектов
Разработка проектов нормативных актов
Мониторинг правоприменения
Доступ к правосудию
Другие технологии общественного участия
Индикаторы общественного участия
Библиотека Центра ЭКОМ
О нас
Наши партнёры
Проекты ЭКОМ
  Актуальная кампания:

СПАСТИ СЕСТРОРЕЦКИЙ БЕРЕГ!

РАЗВИТИЕ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЙ ПЕТЕРБУРГА

 Подписка на новости
Подпишитесь на рассылку коротких сообщений о новых материалах на сайте
E-mail:
Посмотреть архив сообщений
  Сохранить ссылку:
Начало : Другие технологии общественного участия : Критерии для вопросов, выносимых на референдум
Критерии для вопросов, выносимых на референдум

Версия 1.3 от 24.01.2010

Требования, предъявляемые законодательством к вопросам, выносимым на референдум, очень жёсткие - не менее жёсткие, чем требования к закону, подготовленному путём многочисленных  согласований, внесения поправок, учёта результатов экспертиз... Вопросы же референдума составляются инициативными группами граждан, которые, как правило, не получают консультаций от законодателей. Поэтому мы предлагаем всем инициативным группам свою посильную помощь: примерную инструкцию о том, как составить вопросы, удовлетворяющие всем существенным требованиям.  

Предусмотреть все ситуации, которые могут быть вынесены на голосование, невозможно, поэтому инструкция составлена в виде ряда критериев.  Их нужно применять после первого "мозгового штурма" для того, чтобы отобрать и улучшить предложенные участниками инициативной группы варианты.

Для того, чтобы облегчить восприятие текста, реквидиты нормативных актов, большинство разъяснений и примеров приведены в ссылках. Сначала они не нужны, но для полного понимания логики их лучше прочитать.

Мы надеемся, что этот текст окажется Вам полезен, и количество состоявшихся референдумов на всех уровнях возрастёт, несмотря на огромные организационные сложности, связанные с их проведением.


Критерии:

  1. Вопросы должны отражать реальный выбор, который хотят сделать петербуржцы[1]. Необходимо выполнить ряд шагов, чтобы это обеспечить и проверить, например, путём опросов и общественных дискуссий.

  2. Тема, по которой поставлен вопрос, должна быть известна и интересна горожанам (не менее 50% взрослого населения «знают», «следят» и пр. – по данным опросов[2]).

  3. На референдум могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в ведении Санкт-Петербурга (или иного субъекта Российской Федерации) или в совместном ведении РФ и Санкт-Петербурга. Во втором случае действует дополнительное ограничение – если указанные вопросы не урегулированы Конституцией РФ или федеральным законом. Из этого следует, что при подготовке вопроса необходимо, как и при подготовке законопроекта, вначале определить предмет правового регулирования[3] и разделение предметов ведения в соответствующей сфере права[4].

  4. Принимаемое на референдуме решение должно иметь силу нормативного, а не индивидуального правового акта. Т.е., оно должно вводить норму, касающуюся любого субъекта экономической деятельности и/или жителя той территории, на которой проводится референдум, а не какого-то конкретного проекта[5] или гражданина.

  5.  «Вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, то есть на него можно было бы дать только однозначный ответ»[6]. Эта формула из закона запрещает другие ответы, кроме «да/нет» («за/против»), поэтому в случае множественного выбора, по-видимому, необходимо формулировать альтернативы в виде самостоятельных вопросов и предлагать избирателям возможность проголосовать «за» или «против» каждого их них[7]. Следует отметить, что закон не налагает никаких условий на совокупность вопросов в бюллетене, поэтому возражения (на этапе назначения референдума) о «противоречивости формулировок» или неясных правовых последствиях какой-то комбинации решений по отдельным вопросам не должны приниматься во внимание, поскольку не основаны на законе.

  6. Решение признаётся принятым на референдуме, если за него проголосовало половина или более участников референдума[8] (если референдум состоялся). Таким образом, голосование не может быть протестным – рассчитанным на получение ответа «нет»[9]. Если большинство отметит опцию «нет», решение должно рассматриваться как не принятое[10]. Кроме того, по определению Конституционного суда[11] (далее – КС) «вопрос должен быть сформулирован таким образом, чтобы правовые последствия принятого на референдуме решения были определенными по своему содержанию и по возлагаемым на соответствующие органы государственной власти полномочиям»[12]. На практике это означает, что
    1. Все ключевые понятия, используемые в вопросе, должны иметь правовые определения в действующем законодательстве[13];
    2. Описания территорий или административных единиц должны быть воспроизведены полностью и точно в соответствии с правилами топонимики;
    3. Права и обязанности, возлагаемые на органы власти, должны находиться в пределах их полномочий, установленных соответствующим федеральным законодательством[14].

  7. Вопрос не должен содержать в себе вводных информирующих предложений, комментариев оценочного характера. Или, по определению КС «не должно иметь место сочетание составленного в общих выражениях предложения и вопроса принципиального характера»[15].

  8. В соответствии с разъяснением КС «формулировка вопроса, выносимого на референдум, должна позволять воспринять его как единое целое, с тем, чтобы граждане не были вынуждены голосовать одновременно за несколько не связанных между собой вопросов, соединенных в одном предложении»[16]. Однако представляется довольно сложным определить «связанность вопросов между собой», например, когда в одном вопросе описывается вариант организации местного самоуправления, включающий несколько позиций, по каждой из которых возможны независимые решения[17]. Инициаторы могут аргументировать, что они предлагают именно такой вариант – в совокупности всех позиций, – и не обязаны выносить на голосование все возможные альтернативы. Однако защитить такую позицию при общей политике противодействия референдумам будет сложно. Возможно, проще вынести на референдум проект закона.

  9. Решение, принятое на референдуме, не должно противоречить Конституции РФ[18], федеральному законодательству, создавать угрозу нарушения прав человека[19], а также порождать срочные обязательства бюджета (не допускается вынесение на референдум вопросов, связанных с собственно бюджетными обязательствами, но не запрещено вынесение на референдум вопросов, ответы на которые могут повлечь изменение расходных обязательств, учитываемых при формировании расходов бюджета и принятии расходных обязательств, за пределами срока действия закона о бюджете).



[1] Здесь и далее в целях упрощения конструкции фраз рассматривается случай референдума Санкт-Петербурга. Однако мы стремились сделать критерии универсальными, применимыми для референдумов в любом регионе или муниципальном образовании,  и даже к общероссийским референдумам. Там, где упоминаются нормативно-правовые акты Санкт-Петербурга, надо смотреть соответствующие НПА других регионов и МО, в которых планируется референдум.

[2] Это не жёсткое условие. Может быть, достаточно и 30 % до проведения референдума, если в ходе согласований и подготовки референдума проводится активная разъяснительная работа, которая резко увеличит % знающих тему.

[3] Предмет правового регулирования (англ. subjects of legal regulation) - в теории права общественные отношения, регулируемые нормами права, включающие: а) субъектов этих отношений, их поведение (действия и бездействие); б) объекты, по поводу которых люди вступают во взаимоотношения друг с другом и по поводу которых совершают иные волевые действия (предметы, явления окружающего мира); в) социальные факты (события, обстоятельства), выступающие непосредственными причинами возникновения или прекращения соответствующих отношений.

[4] Ст. 71 и 72  Конституции РФ и глава II Устава Санкт-Петербурга.

[5] Отчасти это вытекает из принципа равенства экономических условий для всех субъектов, но больше из прагматических соображений: если референдум, например, запрещает реализацию конкретного проекта, это решение не распространяется на другие проекты с аналогичными параметрами в том же месте.

[6] Часть 7 ст. 12 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Вообще, все требования закона к вопросам референдума сформулированы в этой статье.

[7] В качестве примера можно привести местный референдум по структуре органов местного самоуправления муниципального образования "Город Псков" в 2006 году с тремя вариантами в бюллетене:

  • Вариант 1. Глава муниципального образования "Город Псков" - глава города Пскова - избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и возглавляет исполнительно - распорядительный орган - администрацию города Пскова. Представительный орган муниципального образования - Псковская городская Дума - избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании
  • Вариант 2. Глава муниципального образования "Город Псков" - глава города Пскова - избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, входит в состав Псковской городской Думы с правом решающего голоса и исполняет полномочия ее председателя, при этом глава исполнительно-распорядительного органа - администрации города Пскова- назначается на должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок ее полномочий, определяемый уставом города Пскова. Представительный орган муниципального образования - Псковская городская Дума- избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании
  • Вариант 3. Глава муниципального образования "Город Псков" - глава города Пскова - избирается Псковской городской Думой из своего состава и исполняет полномочия ее председателя, при этом глава исполнительно-распорядительного органа - администрации города Пскова - назначается на должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом города Пскова. Представительный орган муниципального образования - Псковская городская Дума - избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Другой пример – голосование в Мильковском районном муниципальном образовании (Камчатка) в 2004 году с двумя вопросами в бюллетене:

  • Необходимо ли сохранить единую административно-территориальную, экономическую и финансовую целостность района?
  • Необходимо ли каждому населенному пункту района стать самостоятельным муниципальным образованием?

[8] Часть 8 ст.70 67-ФЗ «О гарантиях…»

[9] Во избежание проблем лучше формулировать вопрос так, чтобы варианты в бюллетене звучали «за» и «против». Такая формулировка будет основываться на норме закона «гражданин голосует на референдуме за или против вынесенного на референдум вопроса непосредственно».

[10] Следует учитывать, что в законе используется "обратная" формулировка: "комиссия референдума признает решение не принятым на референдуме в случае, если за это решение проголосовало не более половины участников референдума, принявших участие в голосовании" (часть 8 ст. 70 67-ФЗ «О гарантиях…»). Здесь имеются прямые указания, что комиссия обязана признать решение не принятым, если за него проголосовало меньшинство. Кроме того, "гражданин голосует на референдуме за или против вынесенного на референдум вопроса непосредственно". То есть, мы не можем судить о волеизъявлении по "косвенным признакам". Если предлагается, например, принять решение о запрете какой-то деятельности, то вопрос о запрете должен быть сформулирован прямо. Подробно эта ситуация рассмотрена в заключении Центральной избирательной комиссии РФ по вопросу "Согласны ли вы с тем, что одно и то же лицо не может занимать должность Президента Российской Федерации более двух сроков подряд?", предлагаемому для вынесения на референдум Российской Федерации, утверждённом Постановлением ЦИК от 27 сентября 2006 г. N 187/1180-4.

[11] Постановление КС от 21 марта 2007 г. N 3-П по делу о проверке конституционности ряда положений статей 6 и 15 федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" в связи с жалобой граждан В.И. Лакеева, В.Г. Соловьева и В.Д. Уласа.

[12] С этой точки зрения формулировки некоторых «протестных» референдумов представляются неудачными. Например, положительный ответ на вопрос  «Считаете ли Вы необходимым размещение … производства на территории … (города, района и пр.)?» порождает вполне определённые правовые последствия – обязанность органов власти привлечь инвестора и разместить на территории района соответствующее производство. А вот отрицательный ответ, во-первых, очевидных правовых последствий не несёт, а во-вторых, если большинство ответит «нет», решение референдума будет считаться не принятым. «Определённые правовые последствия» возникают только в случае положительного ответа на вопрос, содержащий запрет: «Считаете ли вы необходимым запретить размещение … производства на территории… ?»

Впрочем, для решений о размещении некоторых объектов можно опираться на формулировку ст.13 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»: "При размещении объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может причинить вред окружающей среде, решение об их размещении принимается с учетом мнения населения или результатов референдума". Референдум, вне всякого сомнения, выявляет мнение населения, отсюда возникает обязанность органов власти действовать соответствующим образом. Но не во всех случаях эта статья применима. А формула "результаты референдума" однозначно отсылает нас к соответствующему закону.

[13] К сожалению, если на референдум выносится вопрос, в нём невозможно определить используемые термины. Но если на референдум выносится проект закона, эта проблема решается достаточно просто – введением необходимого определения в самом законе.

[14] И законодательством субъекта РФ, если речь идёт о местном референдуме.

[15] К сожалению, это правило очень часто нарушается при проведении плебисцитов – организованных органами власти голосованиях по обязательным для вынесения на референдум темам. Так, например, в 2005 году по всему Башкортостану проходили местные референдумы по вопросу о выборе формы организации органов местного самоуправления со следующей формулировкой:

  • "Согласны ли Вы с тем, чтобы в соответствии с требованиями Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", инициированного Президентом Российской Федерации В.В.Путиным, была установлена следующая структура органов местного самоуправления муниципального образования «…»: представительный орган муниципального образования (Совет), председателем которого является избираемый из его состава глава муниципального образования (Председатель Совета); местная администрация муниципального образования (Администрация) во главе с главой местной администрации (Глава Администрации)?"

Явное нарушение разъяснений КС не взволновало ни ЦИК, ни прокуратуру.

Похожие ошибки допускают и инициаторы протестных референдумов, например: «Согласны ли Вы со строительством Сосновоборского алюминиевого завода, предполагаемого к размещению в Кингисеппском районе, в 37,5 километра от Соснового Бора, который будет представлять опасность для Вашего здоровья и окружающей среды?» (Сосновый Бор, Ленинградская область, 2004 год).

[16] Процитированное разъяснение КС было нарушено в нескольких плебисцитах по объединению субъектов РФ, проходивших в 2003-06 годах. Например: «Согласны ли Вы, чтобы Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ объединились в новый субъект Российской Федерации - Пермский край, в составе которого Коми-Пермяцкий округ будет являться административно-территориальной единицей с особым статусом, определяемым уставом края в соответствии с законодательством Российской Федерации

[17] Например «Считаете ли Вы, что Глава муниципального образования - городского округа Великий Новгород в случае избрания на муниципальных выборах должен входить в состав Думы Великого Новгорода с правом решающего голоса и исполнять полномочия ее председателя?» (2006 год)

[18] Часто встречающаяся коллизия: попытка вынести на референдум вопрос о запрете конкретной деятельности (предприятия) в конкретном месте вступает в противоречие с конституционным принципом единства экономического пространства и свободы экономической деятельности (ст. 8).

[19] Например, создавать условия для дискриминации граждан по любому признаку. По-видимому, этот принцип был использован для запрета проведения местного референдума в г. Троицке Московской области в 2008 году с формулировкой вопроса «Согласны ли Вы с размещением православного храма в лесном массиве на участке, расположенном за жилой застройкой микрорайона "Д" в продолжении Сиреневого бульвара?». Подольский районный суд вынес решение отклонить иск инициативной группы и признать законным отмену референдума как разжигающего межрелигиозную рознь (!). Действительно, формулировка вопроса, в которую ради определённости было заложено указание на конфессиональную принадлежность храма, содержит возможность дискриминации. А можно ли на этом месте возвести мечеть, костёл или синагогу? Впрочем, возможно, суд в своём решении и не основывался на нормах закона о референдуме.

Законы и иные документы, на которые ссылаются "Критерии..." (ZIP, DOC, 240 Kb) Файл: Законы и иные документы, на которые ссылаются "Критерии..." (ZIP, DOC, 240 Kb)

распечатать  распечатать    отправить  отправить    другие материалы  другие материалы   
ДОПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ССЫЛКИ
Персоналии:
Карпов Александр Семёнович
Яндекс цитирования Rambler's Top100
Copyright ©2004-2017 ЭКОМ. Все права защищены.