ЭКОМ - Новости :: Власть и НКО в России. Достойны ли общественники поддержки? :: Версия для печати - технологии общественного участия

Адрес сервера: ecom.su/
Адрес страницы: ecom.su/news/index.php?id=950


Власть и НКО в России. Достойны ли общественники поддержки?

Чиков Павел. Тезисы выступления на гражданских слушаниях 13-15 декабря 2007, Санкт-Петербург

– Все, кому не лень, извините за выражение,
регистрируются и существуют!
(Директор Росрегистрации Сергей Васильев,
«Российская газета», 24 мая 2007 года)

 

Господа заседатели!

 

Мы с вами участвуем в большом и чрезвычайно важном процессе. Стороны процесса: власть и некоммерческий сектор. Участники процесса: заседатели, то есть судьи народа, защитники и обвинители.

На кону вопросы: достойные ли люди представляют некоммерческие организации города, нужны ли они городу и горожанам, приносят ли они пользу, стоит ли власти обращать на них внимание? Главный же вопрос – стоит ли доверять им деньги из городского бюджета и властные полномочия?

Я выступаю здесь защитником некоммерческого сектора и буду обосновывать, почему жюри должно ответить «да» на все оглашенные выше вопросы. Но только от жюри будет зависеть судьба общественников и никто не будет вправе повлиять на вынесенный вердикт.

Сразу оговорюсь, я не знаю хорошо некоммерческий сектор Санкт-Петербурга. Об организаторах гражданских слушаний никогда раньше не слышал. В городе был несколько раз, любовался красотами, как любой не лишенный чувства вкуса и стиля человек. У меня есть здесь хорошие знакомые. И поскольку последние десять лет я ежедневно отслеживаю происходящие в стране события, более или менее в курсе общественно-политической жизни города. В остальном я полный аутсайдер, то есть человек внешний.

Зато в моем лице вы найдете специалиста со стороны с искушенным взглядом, знающего российский некоммерческий сектор и, особенно, его взаимоотношения с властью. Последние 8 лет я работаю в правозащитных организациях на руководящих должностях. Мое нынешнее пристанище – председатель Межрегиональной Ассоциации правозащитных организаций «АГОРА». АГОРА – это команда юристов, работающих на федеральном уровне, включая адвокатов, входящих в двадцатку самых известных в России. Я тоже юрист, как и руководители всех шести региональных партнеров Ассоциации в Поволжье и Сибири. Мы занимаемся профессиональной юридической защитой пострадавших от произвола власти. Юристы ведут дела в 35 регионах страны. Каждая десятая публикация в федеральных средствах массовой информации о правозащитной деятельности упоминает результаты работы нашего партнерства.

Одно из основных направлений работы Ассоциации – это защита некоммерческих организаций от незаконного давления со стороны властей. За последние полтора года наши юристы вели дела 40 таких организаций. Ни одна ныне существующая организация в России не имеет аналогичного опыта. Наше партнерство само в текущем году подверглось 20 проверкам различных государственных органов, проводимых пристрастно, однако, в целом безрезультатно. Поэтому мы хорошо знаем изнанку отношений власти и НКО.

В России имеют государственную регистрацию около 200 тысяч некоммерческих организаций. Сколько еще действуют без регистрации, хотя имеют устав, руководителя и членов, достоверно сказать невозможно. А сколько существует относительно устойчивых неформальных объединений людей по интересам и их численность, никакому подсчету в принципе не поддается. Пожалуй, трудно найти хоть одного человека в России, который бы не состоял ни в одном гражданском объединении: кружке танцев, художественной или музыкальной школе, секции борьбы, школьной футбольной команде, лиге студентов, товариществе собственников жилья, гаражном кооперативе, садовом обществе, профсоюзе, политической партии, клубе выпускников университета, родительском комитете в школе и прочее. Причем, как правило, чем выше социализация человека, т.е. включенность в общественную жизнь, тем в большем числе объединений он активно участвует.

Некоммерческая организация (НКО), если говорить строго, это не всякое объединение граждан, а юридическое лицо, имеющее государственную регистрацию, устав, руководителя и определенную структуру. Организация ведет периодическую или систематическую деятельность, направленную на достижение уставных целей. НКО – это институционализированная (то есть оформленная) реализация права граждан на объединение. 

Главное отличие НКО от коммерческой организации – она не может ставить целью извлечение прибыли и делить эту прибыль между участниками. При этом НКО вправе зарабатывать деньги, иногда это очень большие деньги, но полученную прибыль она  может направлять только на достижение уставных целей.

И раньше, и сейчас бывают люди, которые под благой маской некоммерческой деятельности, пользуясь ею как прикрытием, фактически «рубили бабки». Вспомним спортивные общества, в 90-е годы богатевшие на беспошлинном импорте алкоголя и сигарет, фиктивные освобождаемые от налогов организации инвалидов и значительная часть обществ по защите прав потребителей, различные фонды, работающие как «обнальные конторы» в сложных коммерческих цепочках. Такие были, есть и будут. Как были, есть и будут нечистые на руку чиновники, «грязные» деньги и «серый» рынок.

Главное отличие некоммерческих организаций от государства тоже только одно. НКО не могут действовать от имени всего населения страны и не могут выполнять карательную функцию. Хотя даже последнее может быть под вопросом (вспомним американские частные тюрьмы или советских народных дружинников).

Некоммерческие организации в теории всегда имеют социально полезные цели. Но поскольку объективно оценить (а судьи кто?) что есть полезное, а что не очень, вряд ли возможно, главное законодательное требование к организациям – чтобы они не ставили перед собой социально вредных и опасных целей и не вели незаконную деятельность.

Российские законы выделяют некоторые особые виды НКО, наделяя их специальным правовым статусом (т.е. специфическими правами и обязанностями):

  • иностранные НКО (представительства зарубежных и международных организаций, действующих в России);
  • политические, включая партии (ставящие перед собой целью борьбу за власть);
  • религиозные (с целями содействовать отправлению религиозных обрядов);
  • благотворительные;
  • профсоюзные (с целями защиты трудовых прав членов).

В остальном – полная свобода творчества. Никаких законодательных делений НКО на более или менее полезные, закрытые и открытые, имеющие полномочия или таковыми не обладающие, приближенные к власти и приближенные к бизнесу – не существует.

 

Социальная функция некоммерческого сектора в стране – канал, коммуникации, связь между обществом и государством через занятых в НКО 10-15% наиболее социально активных граждан. НКО собирательно называют еще «третьим сектором», подчеркивая их  равный статус с властью и бизнесом.

В любой стране всегда существовала и никуда не денется эта функция связи государства и общества. Первому всегда нужно понимать, куда катится второе, чтобы контролировать ситуацию и вовремя принимать эффективные решения, держать руку на пульсе. А второму нужно посылать импульсы, сигналы государству, что для жителей полезно, а что вредно, чего хочется, а что противно.

Подавляющее большинство жителей любой страны социально пассивно и за исключением кратких исторических моментов находится в состоянии летаргического сна, занято своими делами, лишь подсознательно ощущая комфорт или дискомфорт от тех или иных событий и явлений. Это не хорошо и не плохо, это объективно.

Каждому из нас приятно, когда кто-то чутко относится к нашим желаниям, опережает их (принесет тапочки к кровати или кофе в постель, встретит на вокзале, подарит полезную вещь). Есть люди, которые чувствуют, что нужно не одному человеку, а целому дому, улице, городу, стране. Выразить чаяния большинства способны лишь немногие, в хорошем смысле слова, лучшие люди. Они опережают время, события, законы, приказы, стандарты. Они не делают этого, чтобы заработать или чтобы получить власть. Они делают это, потому что по-другому не могут, их просто разорвет изнутри. Это их призвание. Именно такие люди и составляют основу «третьего сектора», воплощают в себе его идею.

Государство может осознавать такую высшую миссию лучших представителей общества. Это «умное», цивилизованное государство. Оно содействует развитию НКО, поощряет, стимулирует, расширяет сферы их деятельности, наделяет полномочиями, отдает общественникам все больше своих функций. Рождается концепция «эффективного и ответственного государства», которая заключается в оценке эффективности выполнения той или иной функции государством. Мировая практика показала, что можно резко повысить эффективность большинства государственных функций, передав их некоммерческим организациям. За государством остается лишь контроль и оценка. Выяснилось, что это дешевле, проще, безопаснее, качественнее. Не говоря уж о вовлечении все большего числа людей в социально полезную деятельность: куда уж лучше, если люди занимаются благоустройством своей территории, помогают бедным, сиротам и старикам, живущим по-соседству, охраняют общественный порядок вокруг, да еще получают за это приличные деньги или иные бонусы.

Но государство может не осознавать такие ценности, не видеть их у себя под носом. В лучшем случае, махнуть на НКО рукой, дескать, нехай развлекаются своей художественной самодеятельностью, лишь бы не мешали и не вредили. Что вырастет из дитяти, на воспитание коего махнули рукой не шибко продвинутые родители, можно догадаться. Не понаслышке известные вам «скинхеды», нападающие на приезжих, громящие автомобили и магазины футбольные фанаты, бунтующие отрицательные группы осужденных – это так называемое «темное» гражданское общество, реализующее не нашедшую полезного применения энергетику.

Хуже того, в государстве у кого-то может вообще замкнуть в мозгу, что НКО вредны и опасны. Та самая доля социально активных людей вдруг станет ареной оперативных мероприятий власти, включая прослушку, слежку, вербовку, внедрение и разобщение. Появятся диссиденты, андеграунд, самиздат, эмигранты, политзэки, протестные акции, «враги народа», показательные процессы, травля в прессе, чудовищной силы «давление пара в котле» и неминуемый социальный взрыв в итоге... Знакомо?!

За два года, сколько мы обеспечиваем юридическую защиту гражданских активистов и некоммерческих организаций в России, нами зафиксировано 350 сообщений о различных фактах давления на них. Мы выявили типичные схемы, в том числе, в отношении некоммерческих организаций. Некоторые из них перекочевали из боевых действий между властью и бизнесом, другие специально разработаны и апробируются на НКО.

 

Типы угроз безопасности НКО со стороны власти:

  • дискредитация в средствах массовой информации;
  • признание осуществляемой некоммерческой организацией деятельности экстремистской;
  • уголовное преследование и осуждение по обвинению в экстремизме руководителей организаций ;
  • уголовное преследование руководителей организаций за использовани нелицензионного программного обеспечения;
  • привлечение к административной ответственности в виде штрафов руководителей организаций;
  • хакерские атаки на вебресурсы ;
  • проведение проверок Росрегистрацией, налоговой службой, УБЭП, прокуратуры, в том числе синхронных и согласованных;
  • отказы в государственной регистрации;
  • рейдерские захваты путем склонения к сотрудничеству с государственными органами бывших и действующих членов НКО;
  • включение организаций в «черные списки» неблагонадежных, в которыми не рекомендовано сотрудничать государственным органам (в том числе, разрешать посещение исправительных учреждений);
  • ликвидация и прекращение деятельности через суд, приостановление деятельности;
  • использование подставных граждан для создания проблем некоммерческим организациям.

В нашей работе есть по несколько дел каждого типа, поэтому этот список реально действующий, а не умозрительный.

По оценкам Аналитического центра Левады и Высшей школы экономики, из 200 тысяч имеющих государственную регистрацию, реально и активно действующих НКО – 50-70 тысяч.

За январь-апрель 2007 года Росрегистрация провела проверки 6 тыс. НКО, у подавляющего большинства выявлены нарушения. Такими темпами за 2007-2008 годы ФРС проверит каждую вторую реально действующую организацию и зафиксирует у них нарушения.

В 2006 году каждой шестой НКО, подавшей документы на регистрацию, было в этом отказано.

В этом году четыре из пяти существующих НКО в России (160 тысяч из 200 тысяч) не сдали в установленный последними поправками в законодательство срок отчеты по новым формам. К лету 2008 года нами ожидается лавина исков Росрегистрации по всей стране о прекращении деятельности десятков тысяч некоммерческих организаций. Основание – неоднократное (в 2007 и в 2008 годах) непредоставление отчетов о деятельности. Сколько живых организаций, приносящих общественную пользу, случайно или неслучайно попадет в «расстрельные списки», можно только предполагать. Но даже если таких будет 5%, это каждая пятая-седьмая из активно действующих (10 тысяч из 50-70 тысяч).

Учитывая изложенное выше, постановка вопроса «Должен ли городгородские власти оказывать поддержку негосударственным некоммерческим организациям (НКО), предоставлять им специальные права и возможности?», на мой взгляд, неуместна.

Безусловно, да. Причем, в первую очередь, сам город нуждается в деятельности НКО. Ориентируясь на собственные ощущения, ответьте себе на вопрос, при прочих равных возможностях, кто лучше:

следит за чистотой: бригады дворников ТСЖ или санэпиднадзор?

воспитывает сирот: патронатные семьи или казенные интернаты?

ухаживает за неизлечимыми больными: сестры милосердия или государственная медицина

следит за экологией: общественные экологи или экологическая милиция?

организует молодежную тусовку: клуб диджеев или комитет по делам молодежи?

Спросите директоров спецшкол для трудных подростков, детских домов, реабилитационных центров, домов престарелых, начальников воспитательной колонии, - нужна ли им помощь общественных организаций. Ответ будет утвердительный.

В этих сферах потребность в пассионариях, желающих и могущих заметно улучшить ситуацию, очевидна.

Если на задачу посмотреть шире и оставить кесарю (государству) кесарево (карательную функцию), окажется, что никто лучше увлеченных общественников не справится с бытовыми, медицинскими и другими социальными проблемами:

  • бездомных
  • беспризорников
  • потребителей инъекционных наркотиков
  • работников коммерческого секса
  • бывших осужденных
  • лиц, живущих с ВИЧ
  • жертв домашнего насилия
  • людей с синдромом Дауна
  • больных психическими заболеваниями
  • больных церебральным параличом и другими тяжелыми заболеваниями.

Эти люди живут рядом с нами. Нерешенность проблем одних создает вокруг очаги насилия, произвола, криминала. Безысходность других провоцирует суицидальные настроения, сильнейшие нервные переживания их самих и их близких. Согласитесь, гораздо легче жить, если ощущаешь, что каждый безнадежно больной в твоем городе окружен заботой и теплотой, каждому бездомному есть, где получить пищу, кров и медицинскую помощь. Однако без финансирования и режима наибольшего благоприятствования со стороны государства НКО с такими задачами не справятся.

Есть функции, которые государство не в состоянии выполнять само по определению. Это функция общественного контроля за деятельностью представителей и органов власти. Разве не должно быть профессиональных юристов, ведущих дела людей, избитых милицией, доведенных до суицида в колонии, жертв неуставных отношений в армии, погибших из-за халатности медработников, пострадавших от неконтролируемого властями всплеска неонацистских настроений или дискриминации при оказании медпомощи, приеме на работу или в учебное заведение? Почти никто из них не в состоянии выделить даже минимальную сумму на квалифицированного юриста. В том числе потому что они стерпят, для них это норма. Может ли общество разделять такую же точку зрения, должно ли оно защищать самых уязвимых, дабы не пришлось потом защищаться большинству? Вряд ли сегодня стоит ожидать от государства поддержки гражданских групп, ставящих перед собой целью ограничивать само государство, и адвокатов, ведущих дела против произвола власти. Но поддерживать переговорные площадки, усилия по согласованию позиций, просветительские и образовательные инициативы «умные правители» бы могли уже сейчас.

Такие правители воспринимают НКО как параллельный социальный лифт, новые рабочие места, занятость молодежи, реализацию идеи волонтерства. Городу достаточно сделать третий сектор привлекательным для молодежи, чтобы сформировать кадровый потенциал власти.

Это долгосрочная стратегия развития города на 10-15 лет. Губернаторы приходят и уходят, а горожане остаются. Именно вы, в первую очередь, заинтересованы смотреть далеко.

Должна ли поддержка быть увязана с «общественной пользой» конкретной организации? Возможно ли делить НКО по критерию общественной пользы и какой процесс признания общественной пользы является приемлемым?

Конечно, должна. Поддерживая НКО, власти расходуют бюджетные средства, т.е. средства жителей города. А это значит, что одним из критериев поддержки должна быть польза жителям города. Нет пользы – нет поддержки. Этот критерий должен приниматься в комплексе с другими.

Процесс признания общественной пользы в данном случае прочно увязан с процессом оценки деятельности НКО, в том числе, в рамках конкретного проекта. В цивилизованном мире существует масса объективных и проверенных временем механизмов оценки проектной деятельности.

Тем не менее, присвоение статуса «общественно полезная» видится, по крайней мере, преждевременной. Нет ощущения, что власть признает плюрализм позиций, что она дружелюбна к НКО, что признает любые законные формы общественной деятельности, что в Общественную палату действительно входят лучшие из лучших, что бюджетные деньги получают наиболее достойные НКО, что власть щепетильно относится к своей репутации, что она манипулятивно не использует НКО в низких целях и так далее.

Принцип «общественной пользы» может быть декларацией, но не правилом. Статус «общественно полезный» может присваиваться лишь пост-фактум, после многолетней качественной работы, а не по формальным признакам. В основе общественной пользы должна лежать безупречная репутация и широкое признание общественностью. Это награда, а не ярлык, дающий право черпнуть деньжат из бюджета.

Если бы город был готов присваивать статус «общественно полезный» некоммерческим организациям, получающим доступ к бюджетным средствам, тогда каждая из тех, кто сейчас их получает автоматически должна такой статус получить. Посмотрите этот список, это те самые парни, о которых вы подумали? Если нет, значит, город еще не готов.

Безусловно, власти нужно собирать информацию об организациях третьего сектора. Некоммерческие организации же должны крепить свой кредитный рейтинг и инвестиционную привлекательность, продвигать информацию о себе и о своих результатах.

На мой взгляд, заслуживает внимания опыт Общественной палаты России по распределению средств федерального бюджета среди НКО в текущем году. Он, конечно, не идеальный, но, если в прошлом году механизм селекции и оценки был просто за пределами критики, то в этом ситуация продвинулась. Появились операторы, отвечающие за администрирование конкурсного отбора и первичную оценку проектов. Основные принципы:

  1. Публикация сведений о конкурсе, точный срок приема заявок, формы заявок, требования и условия.
  2. Прозрачность регистрации заявок, размещение всех обратившихся на сайте.
  3. Жесткий отсев заявок по формальным признакам.
  4. Использование экспертов для обсуждения заявок, прошедших первичный отсев.

Открытые конкурсы и тендеры – признанные и зарекомендовавшие себя технологии. Они имеют множество недостатков, как и любые иные способы. Но начинать нужно именно с них. Тендеры имеют одно главное фундаментальное преимущество – они создают основу доверия и легитимности прошедшего отбора. Первые 3-5 лет долгосрочной стратегии распределения средств бюджета среди НКО должны целенаправленно уйти на расширение доверия к процедуре и демонстрацию результатов.

Сравните список НКО, получивших бюджетные средства в 2006 году без конкурса, и тех, кто получил их по конкурсу. Очевидна большая представительность вторых как по темам, так и по формам организаций.

Социальный эффект деятельности той или иной организации оценить крайне сложно. Например, профсоюз ставит перед собой цель защищать трудовые права своих членов. Организация закрытая, никаких общественных благ не приносящая. Тем не менее, забастовка рабочих завода Форд, как бы ее не оценивать, имеет огромное влияние на все профсоюзное движение в стране, на защиту трудовых прав и интересов работников крупных корпораций, демонстрирует новые (хорошо забытые старые) формы гражданской активности, отрезвляют и власть, и бизнес. Как оценить эту общественную пользу?

Нельзя же ограничить общественную пользу лишь праздниками для детей сирот и подарками престарелым и больным. Кроме того, понятие пользы динамично, подвластно конъюнктуре, зависит от обстоятельств и условий текущего момента. Однажды внесенные в условный реестр полезных, деятельность организаций через определенное время станет ненужной или менее нужной городу, даже если быть уверенным, что качество этой деятельности «избранных» не будет снижаться со временем. Включение в списки «избранных» приведет к прекращению конкуренции, перестанет стимулировать креативную функцию, искать нестандартные решения, повышать эффективность в работе.

Тем не менее, концепция «общественной пользы» заслуживает внимания и внедрения как декларативный принцип и один из критериев при решении вопроса о предоставлении государственной помощи некоммерческим институтам. Ею должны быть пропитаны документы, условия, требования, критерии отбора и оценки. Заявленная как принцип, общественная польза будет ориентиром, окажет стратегическое влияние на развитие третьего сектора. Руководитель каждой НКО, хотя бы допускающий обращение к власти с просьбой о поддержке, будет держать этот принцип в голове и volens nolens корректировать и подстраивать свою работу.

 

Какие виды поддержки целесообразны и как они могут быть связаны с общественной пользой НКО?

Наиболее привлекательным мне представляется система социальных заказов государства некоммерческим организациям, основанная на открытых конкурсах. Достаточно определить, какие сферы и темы, ранее выполнявшиеся городской администрацией, она могла бы оставить на откуп общественникам, выделить предназначенные для этого средства из бюджета на конкурс, объявить о нем в СМИ, придав большое значение, провести открытый тендер и отбор, а затем осуществлять лишь текущую и конечную оценку реализации проекта. Проверки расходования в 2-3 первых цикла должны быть пристрастными, с использованием всех контрольных функций и опубликованием результатов. Так произойдет отбор лучших, определится планка, сформулируются стандарты и наработается репутация – и конкурса, и лучших исполнителей заказа.

Не менее эффективным для города я считаю развитие системы общественных расследований по ключевым животрепещущим и волнующим горожан темам: экология, уплотнительная застройка и мошенничество со строительством жилья, продажа некачественных товаров и услуг, разгул неонацистов, дискриминация, нарушение свободы слова, милицейский и армейский произвол. Здесь можно было бы провести отбор специализирующихся на данной тематике НКО, определив жесткие условия деятельности (в том числе, с ограничением публичного распространения некоторых полученных данных) и предоставив дополнительные полномочия (посещать учреждения, принадлежащие администрации и финансируемые за счет городского бюджета, проводить опросы государственных служащих, посетителей, изучать финансово-хозяйственные документы). На основе проводимых проверок и расследований общественники выносят заключения, заслушиваемые на заседаниях комитетов и комиссий Законодательного собрания, на других переговорных площадках, в мэрии и т.д. 

Можно вспомнить позитивный опыт, накопленный в 90-е годы и быстро забытый. Тогда в очень многих регионах России были приняты законы о поддержке некоммерческих организаций, предусматривающие предоставление организациям офисных помещений, находящимся в ведении региональной администрации. При нынешних заоблачных ценах на аренду для большинства организаций любой дисконт в арендной плате резко бы повысил эффективность работы.

Можно рассмотреть и другие формы поддержки: налоговые привилегии, развитие системы обязательной общественной экспертизы проектов нормативных актов, развитие системы целевых грантов по соответствующим направлениям жизнедеятельности города.

 

Казань,
27 ноября 2007 года

Чиков П.

Дополнительные ссылки:

ПРОЕКТЫ ЭКОМ:

  • Право на участие (0)Кампания "От неосведомленности к влиянию: гражданское жюри за свободу общественных объединений" (0)Гражданские слушания «Кому выделять деньги налогоплательщиков?"
    ecom.su/themes/?id=61
  • НОВОСТИ РАЗДЕЛА/ПРОЕКТА:

  • 05.10.2009 - Как ввести в заблуждение петербуржцев: опыт АСИ, случай с Охта-центром
    ecom.su/news/index.php?id=1294
  • 28.09.2009 - Отношение горожан к возможности исключения Петербурга из списка Всемирного наследия
    ecom.su/news/index.php?id=1288
  • 17.07.2007 - Движение "Пулковские высоты" представляет второй видеорепортаж из серии "Колдовство над Генпланом"
    ecom.su/news/index.php?id=841
  • 02.07.2007 - Движение "Пулковские высоты" представляет серию видеорепортажей "Колдовство над Генпланом"
    ecom.su/news/index.php?id=819
  • 28.06.2007 - А. Карпов в эфире ЭХО Москвы в Петербурге. Нужны ли общественные слушания в Петербурге?
    ecom.su/news/index.php?id=813
  • 16.03.2006 - Регулирование общественной экологической экспертизы
    ecom.su/news/index.php?id=448
  • 22.10.2005 - ЭКОМ на конференции "Экспертный потенциал гражданских организаций как ресурс реформирования России"
    ecom.su/news/index.php?id=299
  • 05.10.2005 - ЭКОМ принял участие в VII Международном лесопромышленном Форуме
    ecom.su/news/index.php?id=288
  • Яндекс цитирования Rambler's Top100
    Copyright ©2004-2019 ЭКОМ. Все права защищены.