Игорь Карлинский, правозащитник (Санкт-Петербург)

Отбросим изящные словесные конструкции, воздвигаемые последние 8 лет на тему взаимодействия НКО и власти, и посмотрим на него через призму практики, оценивая его по соотношению ресурсов, затраченных независимыми НКО-НПО-НГО на взаимодействие с властью и участие во всевозможных "гражданских форумах", "советах при..." и т.п, с результатами этого взаимодействия в плане состояния проблем, над решением которых НКО работают. Мы будем вынуждены с сожалением констатировать, что современные российские, и в том числе, петербургские, власти мирятся с существованием НКО только в качестве ресурса для работы в социальной сфере и только до тех пор, пока НКО не вторгаются в сферы личных и клановых экономических и политических интересов властных персон и групп, не посягают на монополию власти в области формирования государственной политики.

Рассматриваемый проект[1] не выходит за рамки этой парадигмы.

Проект направлен на усиление взаимодействия исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга с некоммерческими организациями и вовлечение последних в реализацию социальной политики Санкт-Петербурга.

Проектом не предполагается каких-либо мер по созданию реальной возможности эффективного участия НКО, как организаций гражданского общества, в формировании (выработке) государственной (причем не только социальной) политики, хотя скупая слеза по поводу невысокой включенности общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций в процесс формирования государственной политики Санкт-Петербурга была пролита (раздел 1. Введение, абзац седьмой).

Проект предполагает участие НКО в подготовке проектов нормативных правовых актов Санкт-Петербурга и программ социально-экономического развития. Для этого предполагается создание при органах исполнительной власти Санкт-Петербурга всевозможных советов, экспертных и рабочих групп, решения которых носят рекомендательный характер, и проведение общественных обсуждений. При этом, решения о создании совета, экспертной или рабочей группы, их задачах и функциях, порядке формирования, порядке работы и обеспечении деятельности принимаются соответствующим исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга, а порядок проведения общественных обсуждений определяется нормативными правовыми актами Санкт-Петербурга (п.п. 6.1.-6.2. Проекта). То, как власти Санкт-Петербурга умеют нормативными правовыми актами определять порядок проведения общественных слушаний и учета мнения горожан, прекрасно иллюстрирует Закон Санкт-Петербурга от 20 июля 2006 г. N 400-61 "О порядке организации и проведения публичных слушаний и информирования населения при осуществлении градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге" и применительная практика по этому закону.

Проект оставляет исполнительной власти широчайшее поле для маневра, в результате которого возможность реального влияния НКО на выработку тех или иных решений, как это обычно,  будет мифической, сами эти структуры и процедуры будут лишь символизировать бурное взаимодействие НКО с органами исполнительной власти Санкт-Петербурга, а участие в них будет поглощать значительные человеческие, временные и финансовые[2] ресурсы НКО, которые могли бы быть с большей пользой израсходованы ими на непосредственную деятельность.

При этом Проект не предполагает мер по усилению взаимодействия НКО с органом законодательной (представительной власти) путем введения в Устав Санкт-Петербурга положения о праве общественных объединений на законодательную инициативу, как, например, сделано в Республике Карелия. Введение такой нормы сформировало бы законодательную предпосылку для реального влияния НПО на формирование городской, а учитывая право ЗАКСа Санкт-Петербурга на законодательную инициативу федерального уровня, и федеральной политики и нормативно-правовой базы.

Правовой дикостью является предполагаемое проектом "формирование стандартов оказания услуг общественными объединениями и иными негосударственными некоммерческими организациями" (п. 5.1. Проекта).

Стандарт - это типовой образец, которому по размерам, форме и качеству должны соответствовать вещи, предметы явления, это единая форма организации осуществления чего-либо. Сама идея формировать стандарты в зависимости от субъекта той или иной деятельности противоречит содержанию понятия "стандарт", как правила (критерия) единого для всех. Не может быть двух (трех и более) стандартов на одну и ту же услугу. Формирование разных стандартов для разных субъектов одной и той же деятельности не соответствует принципам честной и равноправной конкуренции, а словосочетание "двойные стандарты" является жупелом, столь же часто используемым властями как и сами двойные стандарты (вспомним "честные и чистые выборы" последних лет).

Непонятным с функциональной точки зрения бюрократическим новообразованием является  единый городской реестр общественных объединений и иных НКО, взаимодействующих с органами исполнительной власти Санкт-Петербурга, создание которого предусматривается пунктом 5.1. Проекта. Необходимость и цель создания такого реестра, его функции и предполагаемые результаты деятельности, а также правовые последствия, связанные с попаданием (не попаданием) НПО в эти скрижали, остаются "роялем", который авторы проекта до поры до времени засунули поглубже в "кусты". Что на этом "рояле" нам потом попытаются "сыграть", неизвестно.

Помнится, несколько лет назад в аналогичном контексте идея формирования подобных реестров уже предлагалась некоммерческим организациям и после обсуждения была признана несостоятельной. Почему вместо мусорной корзины она попала в нафталин и зачем сейчас была вытащена, можно только догадываться.

Проект наглядно демонстрирует установку власти на подмену информации пропагандой. Так в пункте 5.3. Проекта среди прочего предусмотрено содействие "в создании и размещении на городских телеканалах, радиоканалах общественно-публицистических, информационно-просветительских программ, отражающих позитивные процессы развития гражданского общества в Санкт-Петербурге" (выделено мной - И.К.). Информационный позитив о развитии гражданского общества на фоне удушающих изменений федерального законодательства об НКО, ликвидаторских действий Росрегистрации и информационной кампании по дискредитации правозащитных организаций, которую вдохновляет и инициирует лично президент России, выглядит весьма цинично.

Проект предполагает государственную поддержку общественных объединений и иных негосударственных НКО, но никаких новаций на этот счет не предусматривает, отсылая к законодательству Российской Федерации (п. 6.4 Проекта). В чем здесь импульс для развития "общественно-государственного партнерства"? Ответа нет ни в Проекте, ни в пояснительной записке к нему.

Заключение.

Рассматриваемый документ является типичным примером бюрократической попытки "приручения" властью негосударственных некоммерческих организаций, манипулирования ими и вовлечения их во всевозможные  "слушали-постановили", практически безрезультатные, но приносящие участникам давно забытое "чувство глубокого удовлетворения" и дополнительный PR.

Попытки улучшить этот Проект будут не намного эффективнее опытов по гальванизации трупов.

Необходим новый проект, основанный на совершенно иных установках, согласно которым:

а) организации гражданского общества:

- имеют право влиять на формирование государственной политики во всех областях;

- контролируют деятельность органов государственной власти;

б) государственная власть:

- обслуживает интересы общества, основывает свою деятельность на интересах граждан;

- создает условия, необходимые для беспрепятственного выражения гражданами своих интересов и учета этих интересов;

- не может принимать решения, противоречащие интересам граждан.

Три простых шага по государственной поддержке общественно полезных проектов некоммерческих организаций и повышению влияния НКО на выработку и принятие решений органов государственной власти

1. Для повышения эффективности влияния НКО на выработку и принятие решений органов законодательной (представительной) власти Санкт-Петербурга необходимо ввести в Устав Санкт-Петербурга норму, предусматривающую, что общественные объединения и иные некоммерческие организации, созданные для достижения общественно полезных целей и/или ведения общественно полезной деятельности являются субъектами законодательной инициативы наравне с депутатами ЗАКСа, губернатором и прочими.

2. Для повышения эффективности влияния НКО на выработку и принятие решений органов исполнительной власти Санкт-Петербурга необходимо создать при губернаторе Санкт-Петербурга, как высшем должностном лице и одновременно главе Правительства Санкт-Петербурга совещательно-консультативный орган, состоящий исключительно из представителей общественных организаций объединяющих наименее социально защищенных граждан и/или работающих на благо таких граждан, с наделением этого органа не только совещательными функциями, но и своего рода правом вето, то есть с запретом губернатору и Правительству Санкт-Петербурга принимать нормативные акты, затрагивающие права и интересы социально незащищенных граждан, если проекты этих актов не были одобрены указанным совещательно-консультативным органом.

3. Для государственной финансовой поддержки общественно полезных проектов (программ) некоммерческих организаций необходимо сформировать специальный, финансируемый из бюджета Санкт-Петербурга, фонд (грантовый фонд), средства из которого по ясным и четким принципам и критериям будет распределять общественное жюри, состоящее из авторитетных представителей авторитетных НКО. При этом участие представителя НКО в жюри должно исключать получение этой НКО средств из указанного фонда как в период участия ее представителя в жюри, так и после его окончания в течение срока, равного периоду участия.

Этот фонд не должен расходоваться на оплату работ, осуществляемых НКО по государственному или муниципальному социальному заказу.