Rambler's Top100
Центр экспертиз ЭКОМ РОО Санкт-Петербургское общество естествоиспытателей Центр экспертиз ЭКОМ РОО Санкт-Петербургское общество естествоиспытателей
Что есть на сайте    журналистам   специалистам   студентам   гражданам   друзьям   прочее
Гражданские конференции
Общественная экологическая экспертиза
Административные общественные слушания
Общественное обсуждение градостроительных проектов
Разработка проектов нормативных актов
Мониторинг правоприменения
Доступ к правосудию
Другие технологии общественного участия
Индикаторы общественного участия
Библиотека Центра ЭКОМ
О нас
Наши партнёры
Проекты ЭКОМ
  Актуальная кампания:

СПАСТИ СЕСТРОРЕЦКИЙ БЕРЕГ!

РАЗВИТИЕ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЙ ПЕТЕРБУРГА

 Подписка на новости
Подпишитесь на рассылку коротких сообщений о новых материалах на сайте
E-mail:
Посмотреть архив сообщений
  Сохранить ссылку:
Начало : : Новости : Градостроительство в Санкт-Петербурге: бурное развитие или системный кризис?
    ПОДРАЗДЕЛЫ

- 23.07.2007

Градостроительство в Санкт-Петербурге: бурное развитие или системный кризис?

Последние годы, в условиях продолжающегося в стране в целом роста экономики, развитие Санкт-Петербурга шло опережающими темпами. Для обеспечения будущего развития города органами власти Санкт-Петербурга предприняты значительные усилия по разработке необходимых нормативных правовых документов в сфере градостроительного развития, отвечающих требованиям нового Градостроительного кодекса РФ.

Так, в конце 2005 года Законодательным Собранием СПб утвержден новый Генеральный план Санкт-Петербурга, Правительством Санкт-Петербурга утвержден План его реализации, завершается разработка Правил землепользования и застройки, приняты и разрабатываются положения по порядку подготовки проектов планировки, проектов межевания и градостроительных планов земельных участков. Комитетом по строительству приняты сотни решений о разработке проектов планировки и проектов межевания территории.

В соответствии с целями их подготовки все перечисленные документы должны обеспечить решение насущных задач градостроительной деятельности и создать задел для ее развития на перспективу.

Однако, анализируя вновь формируемое правовое поле в сфере градостроительной деятельности в нашем городе, можно увидеть целый ряд тенденций, которые уже в ближайшем будущем будут негативно влиять на процессы градостроительного развития города и могут привести к его системному кризису. 

Рассмотрим наиболее характерные, внешние, видные «невооруженным глазом» проявления указанных тенденций. 

1. Всего полгода спустя после утверждения Генплана Санкт-Петербурга, Правительство города приняло решение о подготовке внесения в него изменений. После объявления об этом, за несколько месяцев заинтересованными юридическими и физическими лицами, а также органами власти города были поданы тысячи поправок.

Как можно объяснить эту ситуацию? Можно ли, внеся указанные поправки, надеяться, что в дальнейшем столь частой корректуры Генерального плана не потребуется? К сожалению, нет.

Проблема заключается в особом градостроительном статусе Петербурга как города-субъекта РФ. Градостроительным кодексом РФ для «обычных» субъектов РФ предусмотрена целая система документов территориального планирования:

  • схемы территориального планирования субъекта РФ в целом;
  • схемы территориального планирования муниципальных районов и, наконец,
  • генеральные планы поселений и городских округов.

В каждом из перечисленных документов со своей степенью подробности должны решаться градостроительные задачи, важнейшими из которых являются функциональное зонирование территорий и планирование размещения объектов капитального строительства. В соответствии с Градостроительным кодексом названные задачи должны быть решены именно в составе документов территориального планирования, причем в полном объеме.

Вполне возможно, что для большинства субъектов РФ иерархическая схема планирования может обеспечить решение поставленных задач методом постепенного приближения: от крупных, принципиальных вопросов развития территории регионального значения, решаемых на уровне области или края в составе схем территориального планирования, – до очень конкретных вопросов градостроительного развития местного значения, решаемых в составе Генеральных планов поселений.

Еще раз хочу подчеркнуть, в общей схеме, установленной Градостроительным кодексом РФ, четко разведены между собой по уровням власти подготовка и принятие решений по вопросам регионального и местного значения.

Для Москвы и Санкт-Петербурга Градостроительным кодексом РФ, по предложению органов власти указанных субъектов РФ, сделано исключение. Генеральный план для них является единственным документом территориального планирования, и в нем одном должны быть решены все вопросы территориального планирования, как регионального, так и местного значения. Также Кодексом установлено, что Генеральные планы указанных городов утверждаются их законодательными (представительными) органами государственной власти.

Таким образом, в Генеральном плане Санкт-Петербурга и только в нем должны быть решены все вопросы функционального зонирования его территории, а также все вопросы планирования размещения объектов капитального строительства регионального и местного значения на перспективу до 20 лет. При этом принятые решения не могут быть изменены и уточнены в более детальной документации по планировке территории - проектах планировки и проектов межевания.

 Для справки. Площадь территории Санкт-Петербурга более 1400 кв.км. По размерам территории Санкт-Петербург – это самый большой город в России. Территория Санкт-Петербурга на 30% больше территории Москвы, более чем в 2 раза больше территории третьего по величине города России – Новосибирска и больше территории некоторых субъектов РФ.

На территории Санкт-Петербурга имеют свои интересы десятки и сотни тысяч юридических и физических лиц – субъектов градостроительной деятельности: собственники объектов недвижимости, расположенных на территории города, фактические и потенциальные инвесторы, органы власти всех уровней и просто жители города. Интересы указанных лиц далеко не всегда совпадают. Также очень разнятся и возможности их влияния на органы государственной власти при принятии решений в сфере градостроительной деятельности. К тому же вся эта система постоянно находится в движении. Приходят новые субъекты градостроительной деятельности, изменяются интересы у существующих. При этом, в условиях рыночной экономики неизбежно возникновение конфликтов интересов перечисленных лиц по вопросам использования и развития территории, которые, как было показано в соответствии с принятыми в законодательстве «исключениями», во многом должны быть разрешены в одном единственном документе – Генплане Санкт-Петербурга.

При сохранении Генплана Санкт-Петербурга в его нынешней форме как единственного документа территориального планирования для обеспечения «благоприятного инвестиционного климата» потребуется постоянное внесение в него изменений, и он более чем «генеральным» станет «дежурным» планом.

  Для справки. В Москве, до сих пор, вразрез с требованиями Градостроительного кодекса РФ, действует целая система документов территориального планирования различных уровней, включающая, наряду с Генеральным планом города в целом, также градостроительные планы развития административных округов, административных районов, и территориальных единиц с особым статусом. Причем каждый последующий документ, содержит решения детализирующие предыдущие. Но и даже при такой столь развитой системе документации территориального планирования властями Москвы обсуждается решение о регулярной (чуть ли не ежегодной) актуализации Генплана Москвы.

Продолжительность процесса подготовки и внесения в Генплан изменений с учетом необходимости его утверждения законом Санкт-Петербурга, проведения необходимых согласований, экспертиз, публичных слушаний составляет от года и более. Поэтому во многих случаях Генеральный план будет не локомотивом, а тормозом градостроительного развития города, источником постоянных протестов жителей, неудовольствия инвесторов, неудовлетворения и раздражения органов власти города.  

 

2. В настоящее время завершается подготовка Правил землепользования и застройки Санкт-Петербурга. Проект Правил разработан, официально опубликован, прошел ряд согласований, рассмотрен на публичных слушаниях. При этом, именно на слушаниях, несмотря на относительно низкую активность жителей, отчетливо проявились многие проблемы Правил застройки, во многом схожие с описанными выше проблемами Генерального плана. При обсуждении проекта Правил были поданы сотни поправок, и они продолжают поступать до сих пор. Резюмируя общий тон предложений, можно сказать, что более всего заявителей волнует недостаточная, с их точки зрения, детализированность Правил, недостаточный учет в составе карты градостроительного зонирования и в градостроительных регламентах специфики отдельных территорий Санкт-Петербурга.

В соответствии с Градостроительным кодексом РФ (и мировой практикой) Правила землепользования и застройки – это документ органов местного самоуправления. Ими он подготавливается, ими обсуждается и ими же и утверждается. Для Санкт-Петербурга и Москвы, опять-таки, сделано исключение. Для них – это документ, который утверждается, нормативными правовыми актами органов государственной власти соответствующих субъектов РФ. Таким образом, опять решение вопросов «местного значения» отнесено на региональный уровень.

Именно это системное решение, как мне представляется, определяет наиболее принципиальные  недостатки Правил. Как только они будут утверждены, начнутся те же проблемы, что и с Генпланом СПб. Снова заинтересованные лица будут «подталкивать» органы власти города к постоянной актуализации Правил и чем быстрее и проще – тем лучше. Но процесс «актуализации» Правил, при его осуществлении в строгом соответствии с действующим законодательством, осуществить еще сложнее, чем внесение поправок в Генплан. Правила должны соответствовать Генеральному плану. Конечно, в них уточняются границы зон, устанавливаются градостроительные регламенты, но принципиально они не могут противоречить решениям Генплана. Поэтому те предложения по корректировке Правил, которые не соответствуют Генплану, могут быть приняты только после предварительного внесения соответствующих поправок в Генплан СПб и весь процесс в целом во многих случаях растянется на несколько лет!

Таким образом, Правила землепользования и застройки станут еще более жестким, более «неповоротливым» документом, чем Генплан СПб, что противоречит смыслу их введения! Это, естественно, не добавит инвестиционной привлекательности городу, и станет еще одним шагом на пути к углублению кризиса градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге.

 

3. С принятием нового Градостроительного кодекса РФ и все более настойчивыми  требованиями прокураторы о необходимости его соблюдения, органы власти города стали жестко требовать, чтобы разработке проектной документации на строительство или реконструкцию объектов капитального строительства, а также формированию земельных участков предшествовала разработка и утверждение документации по планировке территории: проектов планировки и проектов межевания территории. Конечно, необходимость подготовки аналогичных им документов была предусмотрена федеральным законодательством и ранее. Но во многих случаях  все на это «закрывали глаза» и обходились так называемыми «предпроектными проработками». 

В результате, на сегодняшний день для большей части территории Санкт-Петербурга отсутствует актуальная документация по планировке территории. Во многих случаях:

  • отсутствуют или требуют корректировки «красные линии»,
  • не определены территории общего пользования,
  • не зарезервированы территории для объектов социальной и инженерной инфраструктуры и, наконец,
  • не проведено межевание территории и не сформированы земельные участки.

Все это привело к тому, что почти каждая инициатива по строительству или реконструкции объектов капитального строительства, по формированию земельных  участков (в том числе для ТСЖ) должна предваряться (при соблюдении требований действующего законодательства) разработкой документации по планировке территории. До самого последнего времени власти города в большинстве случаев перекладывали заботу об ее подготовке (финансировании, разработке, согласовании) на плечи самих интересантов. В результате инвестиционный процесс растягивался и зачастую превышал установленный властью города для проектно-изыскательских работ срок в 9 месяцев. Инвесторы, естественно, были недовольны. Так же недовольны были и жители территорий, являющихся объектом указанных работ. Видя, что заказчиком (и плательщиком) проекта выступает заинтересованный в строительстве инвестор, жители естественно, подозревают, что в проекте, будут главным образом учтены его интересы. А им, в лучшем случае благоустроят соседнюю детскую площадку и отремонтируют местный проезд.   

В последнее время ситуация несколько меняется. В бюджете города на текущий год заложены значительные средства на подготовку документации по планировке территории. Но все равно, принципиальная позиция властей города осталась прежней. Город (наряду с крупными инвесторами) выступает заказчиком на разработку документации по планировке территории, в первую очередь, новых, вновь осваиваемых или реконструируемых территорий, которые могут дать «вал» новых объектов для инвестиций. Во всех остальных случаях (разработки документации по планировке территории: для развития территорий, находящихся в частной собственности; разработки отдельных инвестиционных проектов, реализуемых в существующей застройке; формирования земельных участков) позиция властей города остается прежней – это, прежде всего, дело самих интересантов.

Как показал опыт проведения публичных слушаний, в том числе по проекту Правил землепользования и застройки, тема разработки проектов планировки и проектов межевания является наряду с вышеперечисленными одной из наиболее острых в сфере градостроительства в городе. Нежелание властей города признать свою полную ответственность за разработку документации по планировке территории для всей территории города, обеспечивающей решения проблемы установления «красных линии», выделения территорий общего пользования, принятия решений о резервировании территорий для объектов социальной и инженерной инфраструктуры для всей территории города и, наконец, проведения сплошного межевания территории (в т.ч. для ТСЖ), порождает сейчас и будет порождать в будущем  многочисленные конфликты между всеми субъектами градостроительной деятельности.

 

Какой вывод можно сделать из всего сказанного? Где искать «ключевое звено» вызывающее перечисленные кризисные явления в сфере градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге?  Оно, на мой взгляд, лежит за пределами градостроительной деятельности.

Реализуя принцип «единства городского хозяйства», органы государственной власти города сконцентрировали все полномочия в сфере градостроительной деятельности в своих руках, полностью исключив из этой сферы органы местного самоуправления. Построенная таким образом система могла относительно успешно функционировать в условиях централизованной плановой экономики и безраздельного господства государственной собственности.  В условиях  же рыночной экономики, когда государство является лишь одним из субъектов градостроительной деятельности, причем во многих сферах далеко не самым крупным, такая система не может функционировать эффективно и раньше или позже должна быть реформирована.

Я предлагаю всем заинтересованным участникам градостроительной деятельности в городе и, в первую очередь, органам власти всех уровней еще раз вернуться к обсуждению вопроса о принципиальной возможности и необходимости децентрализации полномочий в сфере градостроительной деятельности.  Значительная их часть должна быть передана на уровень муниципальных образований, возможно в иных, более крупных по сравнению с сегодняшними границах (в первую очередь, расположенных в пригородных районах города). В Санкт-Петербурге необходимо сформировать двухуровневую систему градостроительной документации, включающую:

·        общую схему территориального планирования, разрабатываемую и утверждаемую на уровне Санкт-Петербурга в целом, и

·        Генеральные планы и Правила землепользования и застройки муниципальных образований, утверждаемые представительными органами местного самоуправления.

Также я предлагаю, властям города всех уровней, включая органы местного самоуправления полностью принять на себя ответственность за решение вопросов планировки территории, подготовить и принять целевую программу, предусматривающую в обозримый срок разработку проектов планировки и межевания для всей территории города.

 

Я понимаю, что даже при принципиальном согласии с предлагаемыми решениями, реализация многих из них потребует внесения изменений в Санкт-Петербургское и в федеральное (в части особенностей Санкт-Петербурга) законодательство, и что это очень не близкий путь. Но чем дольше мы будем его откладывать, тем труднее нам будет потом.  

 

Владимир Аврутин, Заместитель генерального директора ЗАО «Петербургский НИПИГрад»

распечатать  распечатать    отправить  отправить    другие материалы  другие материалы   
ДОПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ССЫЛКИ
Проекты ЭКОМ:
Общественное обсуждение Генплана Санкт-Петербурга
Общественное обсуждение Правил землепользования и застройки Санкт-Петербурга
Защита прав граждан при проведении межевания городских земель
Публикации:
03.04.2013 - Экспертное заключение по градостроительной документации, обосновывающей возмож-ность строительства собора в парке "Малиновка"
18.10.2011 - Реновация – не повод лишать людей собственности
14.09.2011 - Новая градостроительная политика для нового правительства Санкт-Петербурга
20.04.2011 - Круглый стол: «Высотки вне закона?»
14.05.2010 - 27-28 мая: публичные слушания по проекту внесения изменений в Генплан Петербурга
13.05.2010 - Городские леса как территории общего пользования?
07.11.2009 - Уважаемые друзья! Коллектив Центра ЭКОМ благодарит вас за подержку, которую вы оказываете нам и нашей деятельности
19.05.2009 - Жизнь по обрезу фундамента: как оформить земельный участок и не остаться «с носом»?
08.03.2009 - Общественный интерес при проведении межевания. Между чиновником и проектировщиком.
08.03.2009 - Проблемы межевания озеленённых территорий
23.02.2009 - Прокуратура не заметила «локальных доминант» в ПЗЗ
08.02.2009 - Указание главы КЗР СПб по вопросам формирования земельных участков, на которых расположены многоквартирные дома
14.01.2009 - Вниманию жителей: изменения в работе выставки
14.01.2009 - Круглый стол «Петербург – 2025. Каким ему быть?»
10.01.2009 - Список адресов электронной почты депутатов
09.01.2009 - Что может сделать каждый петербуржец для спасения облика города?
09.01.2009 - Список депутатов
09.01.2009 - Образец письма-обращения. Прокурору Санкт-Петербурга Зайцеву С. П.
09.01.2009 - Образец письма-обращения. Представителю Губернатора Санкт-Петербурга Законодательном Собрании Бродскому М.Н.
09.01.2009 - Образец письма-обращения. Депутатам Законодательного собрания
09.01.2009 - Выставка "Петербург-2025. Каким ему быть?"
23.12.2008 - Прокуратура не выразила восторга по поводу проекта ПЗЗ
23.12.2008 - Заключение городской прокуратуры на проект Правил землепользования и застройки СПб.
22.12.2008 - Святой Георгий набрал высоту
19.12.2008 - «Локальные доминанты» на карте высотного регламента – юридический нонсенс
19.12.2008 - Каким он будет - «Петербург - 20??»?
12.12.2008 - Карта высотных "исключений" в Правилах землепользования и застройки
11.12.2008 - Проект Правил землепользования и застройки Санкт-Петербурга. 2008. Версия, внесенная в Законодательное собрание
09.12.2008 - Они внесены! Читайте скорее.
09.12.2008 - Общая часть Правил землепользования и застройки Санкт-Петербурга. 2008
09.12.2008 - Территориальная часть Правил землепользования и застройки Санкт-Петербурга. Градостроительные регламенты. 2008
Яндекс цитирования Rambler's Top100
Copyright ©2004-2018 ЭКОМ. Все права защищены.
return_links(); ?>