Предмет анализа – «Часть 1. Общая часть Правил землепользования и застройки Санкт-Петербурга (далее также – проект).

Рассматриваемый проект содержит минимально необходимый состав информации, предусмотренный Градостроительным кодексом РФ для документов градостроительного зонирования. Структура проекта классическая, написан лаконичным юридическим языком, без излишних усложнений.

К числу очевидных достоинств проекта следует отнести следующие:

1.     Чётко структурированный словарь терминов, состоящий из 8-ми разделов. Это помогает осмыслить сущностное содержание того или иного понятия и способствует более быстрому его нахождению в словаре.

2.     Подробность словаря терминов, который насчитывает 116 основных понятий. Для сравнения – Градостроительный кодекс РФ содержит 16 основных понятий; ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» - 17 терминов; ФЗ «О техническом регулировании» - 25 понятий. Положительным фактором является наличие многих терминов, которые при утверждении проекта приобретут юридически закреплённый статус, например, инженерная подготовка территории, нормируемые элементы территории микрорайона, внутриквартальный проезд, блокированный жилой дом и т.д. Это тем более актуально при формировании нового градостроительного законодательства (на всех уровнях) в условиях, когда многие термины, закреплённые в нормативно-технических документах, потеряли официально признанный статус (в связи со вступлением в силу ФЗ «О техническом регулировании»).

3.     Подробная картографическая часть, включающая в себя 5 карт градостроительного зонирования с определённым масштабом и фиксированным содержанием.

4.     Попытка восполнить идеологические пробелы Градостроительного кодекса РФ в некоторых априори тупиковых ситуациях. В частности, речь идёт о таком специальном разрешении в области землепользования и застройки, как разрешение на вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, разрешённый «по аналогии». Предложенная Градостроительным кодексом РФ система разрешённых видов использования земельных участков и объектов капитального строительства (при общем верном направлении указывать то, «что можно», а не то, «что нельзя»), не учитывает одного – нельзя перечислить всё, «что можно». Для этого и вводится разрешение «по аналогии», согласно которому не перечисленный в градостроительном регламенте вид использования недвижимости, но аналогичный по последствиям его применения для характеристик городской среды одному или нескольким видам разрешённого использования, может быть признан разрешённым.

5.     Наличие параграфа 1.7 «Использование и застройка территорий Санкт-Петербурга, на которые действие градостроительного регламента не распространяется, и для которых градостроительные регламенты не устанавливаются». По общему правилу градостроительные регламенты покрывают всю территорию города. Но есть некоторые исключения, которым и посвящён рассматриваемый параграф.

6.     Однозначная фиксация основополагающего условия осуществления строительства, реконструкции объектов капитального строительства – строительство и реконструкция осуществляются при условиях: сформированности земельных участков, их зарегистрированности, наличия градостроительных регламентов и при соблюдении требований технических регламентов (пункт 1 параграфа 5.1 Правил землепользования и застройки).

Наряду с достоинствами проекта есть и минусы:

1.     Не совсем удачное структурирование документа: 2 части, 10 глав, параграфы, пункты и подпункты. Лучше использовать более классическую для законов структуру: части, главы, статьи, части статей, пункты, подпункты.

2.     Неудачные названия частей: «Часть 1. Общая часть Правил землепользования и застройки Санкт-Петербурга» и «Часть 2. Территориальная часть Правил землепользования и застройки Санкт-Петербурга». Проблема изначально заложена Законом Санкт-Петербурга «Об основах регулирования градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге».

3.     Прямые противоречия с Градостроительным кодексом РФ. В частности, исходя из определения государственной экспертизы документов и документации в области градостроительства в Санкт-Петербурге документация по планировке территории подлежит государственной экспертизе, тогда как по Градостроительному кодексу РФ это не так; проводится лишь «проверка на соответствие...» (ч.12 ст.45).

Другой пример из этой области – возможность утверждения технических регламентов указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ (см. определение «технические регламенты»), а не только федеральными законами, как по ФЗ «О техническом регулировании».

4.     Нарушен Градостроительный кодекс РФ. Речь идёт о предоставлении разрешения на условно разрешённый вид использования земельного участка. Губернатор Санкт-Петербурга, после проведения публичных слушаний, принимает решение о предоставлении разрешения или об отказе в нём в течение 5-ти (по Градостроительному кодексу РФ – 3-х) дней (ч.9 ст.39 Градостроительного кодекса РФ). То же касается разрешения на отклонение от предельных параметров разрешённого строительства – по проекту – в течение 5-ти дней, по Градостроительному кодексу РФ – 7-ми дней.

5.     Отклонение от некоторых идеологических постулатов Градостроительного кодекса РФ. Имеется в виду возможность создания территориальных и отраслевых схем размещения отдельных видов объектов капитального строительства, развития транспортной, инженерной, социальной инфраструктур и т.д. По логике Градостроительного кодекса РФ все подобные схемы должны объединяться в документе территориального планирования – Генеральном плане Санкт-Петербурга – как документе, планирующем развитие территории во всех направлениях. Причём в Законе Санкт-Петербурга «Об основах регулирования градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге» указано, что Генеральный план города является единым документом территориального планирования.

6.     Сомнительная практическая польза конструкции «основные красные линии – вспомогательные красные линии». Плюс ко всему, «вспомогательные кранные линии» нигде далее не упоминаются.

7.     Некоторые нормы написаны без учёта изменений федерального законодательства, например, пункт 4 параграфа 5.5 говорит о том, что до установления Правительством РФ формы градостроительного плана земельного участка... Форма градостроительного плана земельного участка утверждена постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2005 года №-840.

8.     Присутствует неоправданное дублирование норм Градостроительного кодекса РФ, в частности, параграф 5.5 посвящён выдаче разрешения на строительство, несмотря на то, что Градостроительный кодекс РФ подробно описывает данную процедуру.

9.     Необоснованно расширена компетенция органов власти при установлении зон с особыми условиями использования территории (п.13 пар. 1.5). Власть имеет право указывать на возможность согласования конкретных вопросов использования земельных участков; а также устанавливать дополнительные (помимо зон с особыми условиями использования территории) требования к использованию участков, подлежащих соблюдению при разработке проектной документации. Это принципиально неправильно, т.к. зоны с особыми условиями использования территории как раз и предназначены ограничивать градостроительную деятельность; если есть необходимость дополнительно её ограничить, власти следует дополнять акты об установлении указанных зон, но никак не самостоятельно (дополнительно) согласовывать вопросы использования земельных участков.

10.Имеются неточности в тексте, например, п.2 пар.1.7: нормативно-правовые акты, определяющие режим использования территорий общего пользования, должны устанавливать: границы территорий общего пользования... По Градостроительному кодексу РФ границы территорий общего пользования устанавливаются только одними документами – проектами планировки. В остальных документах они только отображаются.

11.Сомнительная юридическая «чистота» возможности установления красных линий посредством подготовки разбивочных чертежей и актов установления (изменения) красных линий. При всей практической пользе в современных условиях.

12.Документация по планировке подлежит рассмотрения на публичных слушаниях; об этом сказано в п.7 пар.3.3 с отсылкой на пар.6.1, регулирующим порядок проведения публичных слушаний. Но в самом этом порядке нет ни слова о документации по планировке.

Как представляется, в общем и целом необходимо высоко оценить деятельность по подготовке Правил землепользования и застройки Санкт-Петербурга и надеяться, что с некоторыми изменениями и дополнениями такой документ будет принят. Это будет знаменовать первый шаг на пути внедрения принципов градостроительного зонирования в Санкт-Петербурге.

Черненков Александр Алексеевич,

ведущий юрист ФГУП «РосНИПИ Урбанистики».

Тел. 375 93 50 доб. 244