Rambler's Top100
Центр экспертиз ЭКОМ РОО Санкт-Петербургское общество естествоиспытателей Центр экспертиз ЭКОМ РОО Санкт-Петербургское общество естествоиспытателей
Что есть на сайте    журналистам   специалистам   студентам   гражданам   друзьям   прочее
Гражданские конференции
Общественная экологическая экспертиза
Административные общественные слушания
Общественное обсуждение градостроительных проектов
Разработка проектов нормативных актов
Мониторинг правоприменения
Доступ к правосудию
Другие технологии общественного участия
Индикаторы общественного участия
Библиотека Центра ЭКОМ
О нас
Наши партнёры
Проекты ЭКОМ
  Актуальная кампания:

СПАСТИ СЕСТРОРЕЦКИЙ БЕРЕГ!

РАЗВИТИЕ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЙ ПЕТЕРБУРГА

 Подписка на новости
Подпишитесь на рассылку коротких сообщений о новых материалах на сайте
E-mail:
Посмотреть архив сообщений
  Сохранить ссылку:
Начало : : Новости : Общественное участие в процессе принятия решений по Балтийской трубопроводной системе (1998)
    ПОДРАЗДЕЛЫ
Общественное участие в процессе принятия решений по Балтийской трубопроводной системе (1998)

Описание примера

Сроки                          1997-2001

Статус проекта –             федеральный

Контекст (характеристика территории, история проекта)

Балтийская трубопроводная система должна была соединить нефтепроводами Харьягу (Ненецкий автономный округ) с портом на берегу Балтийского моря. “Западный” вариант прохождения трубопровода по территории Ленинградской области планировался от Киришей вдоль южного берега Финского залива и далее по дну залива – до Приморска.

Порт в Приморске (Ленинградская область) располагается на расстоянии около 1 км от заказника “Березовые острова”, включенного в список Рамсарских территорий. Развитие инфраструктуры порта делает его привлекательным для реализации других проектов (которые не замедлили последовать). Строительство БТС, таким образом, затрагивает интересы всех пользователей береговой линии и определяет развитие восточной части Финского залива на долгосрочный период.

Действующие лица, ответственность

Процесс принятия решений координировался следующими действующими лицами:

  • инициатор деятельности – акционерная компания Транснефть, крупнейшая российская нефтепроводная компания, владеющая более 90% нефтепроводов в РФ. Контрольный пакет акций АК Транснефть принадлежит государству. В северо-западном регионе России интересы АК Транснефть представляли дочерние компании ОАО “Балтийская трубопроводная система” и ООО “Верхне-Волжские магистральные трубопроводы”, которые в дальнейшем были объединены.
  • Правительство Российской Федерации. В частности, процесс координировали премьер-министры, Министерство транспорта и Министерство топлива и энергетики Российской Федерации.
  • Совет Федерации – верхняя палата Парламента Российской Федерации, состоявшая на момент реализации проекта из глав субъектов Российской Федерации.
  • Правительства регионов, по которым планировалось провести БТС.
  • Государственные контролирующие органы.

Описание процесса принятия решения и общественного участия

Доктрина сооружения новых российских портов на Балтийском море была принята в Федеральной программе “Возрождение российского торгового флота в 1993-2000 гг.”, в которой был провозглашен принцип политической и экономической независимости страны в области внешней торговли. Затем в 1993-1997 гг. по поводу строительства БТС был принят ряд президентских указов и правительственных постановлений. В начале 1993 г. Министерством транспорта была разработана “Схема сооружения новых торговых и транспортных портовых комплексов на Финском заливе”. Общественность не имела доступа и не принимала участия в обсуждении этих документов за исключением экспертов академических организаций.

Проект Балтийской трубопроводной системы (БТС) состоял в строительстве нефтепровода из нефтегазоносных провинций на северо-востоке Европейской части РФ к побережью Балтийского моря и нефтеналивного порта на берегу моря. Цель проекта – увеличение экспорта российской нефти. Правительство РФ рассматривало БТС как один из приоритетных проектов экономического развития. Проект находился под контролем высших чиновников Правительства, в том числе премьер-министров В. Черномырдина и Е. Примакова. Кроме того, проект БТС получил сильную поддержку на уровне субъектов федерации, что было связано с необходимостью развития инфраструктуры для продажи нефти в регионах, развивающих нефтедобычу (Республике Коми, Ненецком автономном округе и Архангельской области). Также проект получил сильную поддержку правительства Ленинградской области, которое планировало увеличение налоговых платежей в местный бюджет.

В 1997 г. было принято постановление правительства РФ “О планировании, строительстве и эксплуатации БТС”. Ответственными координаторами проекта были названы Министерство транспорта, Министерство топлива и энергетики и Правительство Ленинградской области. Генеральным заказчиком была назначена АК Транснефть, а генеральным проектировщиком – Проектный институт магистральных трубопроводов (Гипротрубопровод).

С самого начала проект БТС был разделен на два проекта проект трубопровода и нефтеналивного порта в г. Приморске, которые официально рассматривались как отдельные проекты. При принятии решений по БТС рассматривалось две основные альтернативы: вариант Порво и вариант Приморска. Порво город в Финляндии, где расположен нефтеперерабатывающий комплекс, нефтеналивные терминалы и соответствующая инфраструктура, принадлежащие компании Несте. Приморск российский город на северо-восточном побережье Финского залива недалеко от российско-финской границы. Первоначально предполагалось, что часть нефти будет транспортироваться через Порво, а часть через планируемый порт в Приморске. Затем отказались от того, чтобы строить трубопровод в Финляндию. В течение 1997-1999 гг. в зависимости от политической ситуации отдавалось предпочтение то одному, то другому варианту. Эти решения принимались на уровне премьер-министров Российской Федерации. Также изменялись цифры, связанные с предполагаемыми объемами транспортировки от 7 до 20 млн. тонн в год.

Требуемые инвестиции в строительство оценивались в 450-900 млн. долларов. Первоначально предполагалось получение займов Европейского банка реконструкции и развития и Всемирного банка, а также участие в качестве инвесторов крупнейших российских и зарубежных нефтяных компаний. Но впоследствии основными инвесторами оказались Транснефть и Российская Федерация, а для получения средств были повышены тарифы на транспорт нефти.

Никаких иных альтернатив достижения намечаемой цели экспорта российской нефти не рассматривалось, несмотря на то, что критики проекта предлагали многочисленные стратегические альтернативы.

На этой стадии существовал недостаток публикаций в СМИ о БТС. Некоторую информацию на этом этапе получали экологические общественные организации, у которых сложились хорошие отношения с администрацией или научными организациями, имевшими доступ к информации. Однако эти НПО не предпринимали активных попыток участвовать в процессе принятия решений по БТС.

В этот же период Госудрственный комитет охраны природы по Санкт-Петербургу и Ленинградской области («Ленкомэкология») заказал Санкт-Петербургскому научно-исследовательскому центру РАН провести комплексное исследование возможных экологических последствий строительства комплекса портовых сооружений в восточной части Финского залива. Мнение общественности при проведении исследования не было учтено.

В 1997 г. была подготовлена Декларация о намерениях строительства БТС. Инициатор не проводил никаких мероприятий по участию общественности. Информация о планах по строительству БТС появлялась в центральных и региональных СМИ. В том же году Декларация о намерениях прошла согласование ГЭЭ и других государственных агентств. Многие контролирующие органы уделяли внимание вопросам охраны окружающей среды, но ни одно из них не указывало на необходимость организации участия общественности.

Региональные администрации одобрили Декларацию о намерениях и согласовали предварительные землеотводы. Было предложено рассматривать два альтернативных варианта маршрута БТС на территории Ленинградской области. Первый “восточный” вариант по маршруту от г. Кириши до г. Приморска, пересекая верховья р. Невы, вдоль восточной границы Санкт-Петербурга и далее по Карельскому перешейку. Второй “западный” вариант предполагал проложить нефтепровод от Киришей вдоль южного берега Финского залива и далее по дну залива до Приморска. Причем западный вариант был заведомо дороже и опаснее восточного.

В конце 1997 г. было закончено технико-экономическое обоснование порта в Приморске. В 1998 г. ТЭО порта получило положительное заключение ГЭЭ, также был получен землеотвод. Тогда же было принято окончательное решение, что БТС не пойдет в Финляндию, а будет заканчиваться портом в Приморске. Общественное обсуждение этой части проекта не проводилось.

Разработка обоснования инвестиций в строительство БТС происходила на протяжении всего 1997 г. и была закончена в декабре 1997 г. Компанией Нордэко был подготовлен ОВОС обоснования инвестиций в строительство БТС. В июле 1998 материалы ОИ уже были представлены на ГЭЭ. В июне-августе 1998 г. в четырех регионах, по которым должна была пройти БТС в Приморске (Выборгский район Ленинградской области), в Нарьян-Маре (Ненецкий автономный округ), в Усинске (Республика Коми) и в Санкт-Петербурге[1] были организованы общественные слушания, обязательные при проведении ОВОС. Сроки проведения указывают на формальный характер попыток проектировщиков БТС к проведению общественных слушаний. В результате того, что слушания были организованы очень поздно в проектном цикле, инициаторы не имели возможности учитывать замечания, которые были высказаны в ходе этих слушаний.

Примером того, каким образом были организованы слушания, могут служить их организация в Санкт-Петербурге 12 августа 1998 г. Слушания были организованы компанией “Верхне-Волжские магистральные трубопроводы”, дочерней компанией Транснефти на северо-западе России, и Архитектурным управлением Правительства Ленинградской области, которое является одним из органов, ответственных за согласования. Информация о планируемом событии не распространялась. Была приглашена одна из экологических НПО региона, через которую информация о слушаниях в последний момент стала известна другим организациям.

Таким образом, на слушаниях присутствовали представители нескольких экологических НПО, в том числе «Зеленого мира», Всероссийского общества охраны природы (ВООП), Санкт-Петербургского общества естествоиспытателей и пр. На слушаниях были представлены материалы Обоснования инвестиций в строительство БТС и оценки воздействия на окружающую среду БТС. Заседание было  направлено на информирование аудитории, что неоднократно  подчеркивалось ведущими, и содержало порядка двух часов докладов представителей инициатора, разработчиков и органов власти.

Процедура слушаний не позволила участникам адекватно и по существу отнестись к представленному обоснованию инвестиций в строительство БТС. В ходе заседания у участников возникло много  вопросов как по существу представленной информации, так и по процедуре проведения слушаний, но в результате не удалось получить информацию, достаточную для оценки проекта.

Особого внимания заслуживает протокол слушаний. Изначально на встрече не было заявлено, что целью слушаний является принятие  какой-либо резолюции. Однако в конце встречи организаторы обратились к присутствующим с просьбой подписать протокол с одобрением представленных документов. Вопросы, поднятые участниками слушаний, не нашли отражения в протоколе. Черновик резолюции не был представлен участникам. Ни голосование, ни обсуждение по резолюции не проводилось.

Несмотря на то, что представители общественных организаций не подписали проект резолюции, был подготовлен протокол общественных слушаний, содержащий решение одобрить представленное на рассмотрение Обоснование инвестиций в строительство БТС и рекомендовать органам государственного контроля (надзора), другим заинтересованным организациям ускорить рассмотрение и согласование документации.

“Слушания”  в г. Приморске также носили манипулятивный характер.

Представители общественных организаций, присутствовавшие на слушаниях, заявили протест проектировщику и заказчику документации по поводу резолюции слушаний. Несмотря на этот протест, протокол был приложен к материалам, представленным на ГЭЭ, а заявление общественных организаций не нашло отражения. После этого представители общественных организаций направили открытое письмо начальнику управления ГЭЭ Госкомэкологии РФ Г.С.Чегасову. В письме было указано на то, что результаты этих “слушаний” были сфальсифицированы, а сами “слушания” являлись попыткой манипулирования общественными организациями и представителями государственных надзорных органов. Это заявление не было принято во внимание при проведении ГЭЭ. На это указывает тот факт, что ни одно из 167 замечаний комиссии ГЭЭ по представленному проекту не указывало на недостаточный или неадекватный характер общественного участия. То же самое можно сказать о замечаниях, высказанных другими государственными контрольными органами Государственной межведомственной комиссией Министерства строительства, Экспертным советом Правительства Российской Федерации и пр.

Общественные слушания привлекли внимание общественных организаций северо-западного региона к проекту БТС. В это время в г. Приморск и пос. Рощино был проведен небольшой опрос (всего было опрошено 78 чел.) по поводу их отношения к строительство БТС. За порт высказались 36%, против - 50%, затруднились ответить 14% опрошенных. При этом большинство (54%) высказались за развитие зоны рекреации на Карельском перешейке.

Нет информации о каких-либо элементах общественного участия в процедуре предварительного землеотвода.

Все попытки в 1998 г. получить доступ к проектной документации обоснованию инвестиций и ОВОС оканчивались провалом. Представители инициатора деятельности отказывали в этом общественным организациям под тем или иным предлогом. Как выяснилось впоследствии, эти документы были признаны инициатором закрытыми как составляющие коммерческую тайну.

В апреле 1999 Транснефть и Гипротрубопровод начали разработку технико-экономического обоснования (ТЭО) строительства трубопровода.

В конце 1999 г. по завершении ТЭО были проведены общественные слушания в районах по трассе БТС в Ленинградской области. Примером могут служить слушания, прошедшие в г. Всеволожске Ленинградской области. Объявление о слушаниях было опубликовано в местной прессе за день до события, в результате на слушаниях присутствовали только несколько представителей общественности и наблюдатели из Санкт-Петербурга. Основную часть участников составляли сотрудники районной администрации. Несмотря на то, что организаторы неоднократно подчеркивали, что это не общественные слушания, а рабочая встреча, а слушания пройдут позднее, протокол встречи был отправлен в ГЭЭ в качестве свидетельства о проведении слушаний. На большинство заданных вопросов прозвучал ответ, что вносить какие-либо изменения в проект поздно, так как все было решено на этапе обоснования инвестиций. Вновь, как и на этапе обоснования инвестиций, общественность поставила в известность Департамент ГЭЭ Госкомэкологии о манипулятивном характере слушаний и вновь это было проигнорировано.

Эко-НПО региона заняли разные позиции по отношению к БТС. Программа ЭКОМ СПбОЕ сделала попытку организовать общественное участие в процессе принятия решений по БТС. Для этого в течение 1998-1999 гг. велись переговоры с представителями инициатора и проектировщика. Инициаторам разъяснялось российское законодательство по общественному участию и пр. Однако в результате Транснефть отказалась от сотрудничества.

Некоторые общественные организации, угрожая инициатору общественным мнением, предприняли попытку получить средства на проведение общественной экологической экспертизы, однако эти попытки провалились.

В 2000 г. представители общественных организаций и жители Балтийского региона направили открытое письмо президенту В.В. Путину с выражением беспокойства по поводу строительства БТС и нефтяного терминала в Приморске, однако это обращение никакой реакции не вызвало.

В 2001 г. НПО "Зеленый мир" совместно с другими эко-НПО предприняли попытки оспорить строительство БТС в суде. В марте 2001 г. в Верховном суде РФ прошло слушание по жалобе на Постановление Правительства РФ “Об организации строительства и финансирования БТС”. Жалоба была основана на положении Закона об экологической экспертизе, согласно которому решение ГЭЭ не может содержать разрешение на реализацию деятельности с условиями. Решение ГЭЭ по БТС содержало, как было сказано, более 150 замечаний. Таким образом, общественная организация взяла на себя функцию общественного контроля. Однако суд вынес решение об отказе в удовлетворении жалобы. Затем заявителями по данному делу была подготовлена кассационная жалоба по отмене незаконного решения Верховного суда РФ, которая также была отклонена.

Окончательное решение о строительстве БТС было принято правительством Российской Федерации в июле 2000 г. В 2000-2001 гг. шло строительство порта и БТС. При этом существуют многочисленные указания на то, что объекты были реализованы с отклонениями от замечаний государственной экологической экспертизы. 27 декабря 2001 был открыт порт и введена в эксплуатацию первая очередь БТС.

Выводы

  • Попытки общественного участия в проекте БТС можно охарактеризовать как провал. Одной из причин этого стала низкая активность общественности. Общественные организации Петербурга и Москвы предпринимали попытки изменить ситуацию, но не было местных инициатив, поскольку население небольших городов боялось поднять голос против проекта такого масштаба, поддерживаемого на федеральном уровне.
  • При проектировании БТС процесс принятия решений был практически закрыт для участия. Все решения принимались на “высшем” государственном уровне.
  • Для исключения общественности из участия были предприняты специальные меры: неполное информирование о проекте на всех этапах процесса принятия решений, затруднение доступа к проектной документации, дискредитация общественных организаций в прессе как «агентов западных конкурентов». Судя по наблюдениям, эти усилия необходимы были проектировщикам и заказчику для того, чтобы скрыть многочисленные недочеты процесса проектирования, связанные с «ударным темпом» работ и их плохой организацией.
  • Первая потенциальная возможность для общественности участвовать в процессе принятия решений была при обсуждении стратегических программ, постановлений и пр. Несмотря на то, что существуют некоторые законные возможности для общественного участия на стратегическом этапе принятия решений, они не были реализованы. Соответствующие механизмы на практике отсутствуют или требуют ресурсов, которыми не располагают общественные организации и граждане. Отсутствие общественного участия на этой стадии предопределило негативное отношение к проекту на последующих.
  • На этапах подготовки обоснования инвестиций и технико-экономического обоснования у общественности существовало больше законных возможностей для участия: процедуры предварительного землеотвода и оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС). Однако эти возможности также не были реализованы.
  • Успех общественного участия в процессе принятия решений зависит от позиции государственных органов. В данном случае государственные органы рассматривали общественное участие в процедуре ОВОС как формальный элемент, который не влияет на процесс принятия решений. Кроме того, ГЭЭ не выполнила своей функции проверки соблюдения законодательства в части обеспечения общественного участия.
  • Процедура общественных слушаний при проведении ОВОС была открыта для манипуляций и фальсификаций, проводилась слишком поздно в проектном цикле и не оказала никакого влияния на процесс принятия решений.
  • Существовал ряд причин, которые способствовали неудаче экологического движения. Во-первых, общественным организациям не удалось объединить свои силы. Во-вторых, попытки принять участие были начаты слишком поздно в проектном цикле. В-третьих, свою роль сыграл недостаток ресурсов как материальных, так и опыта у эко-НПО.
  • Общественные организации не предпринимали попыток организовать ОЭЭ проекта БТС или его элементов. Это может быть связано с рядом факторов:
    • с самого начала проект БТС производил впечатление “политически ангажированного” проекта, в котором все решения приняты на высшем уровне, и возможность изменить что-либо ничтожна; то же самое впечатление производила ГЭЭ, которая проявила себя, проигнорировав открытое письмо общественных организаций;
    • о проекте стало известно поздно, и не было возможности вовремя провести ОЭЭ;
    • проведение ОЭЭ такого масштабного проекта на высоком профессиональном уровне требовало больших средств, которыми общественные организации либо не обладали, либо не считали целесообразным их вкладывать в заведомо бесперспективную деятельность.
  • По аналогичным причинам общественность не предпринимала попыток организовать референдум.
  • В крупномасштабных “политически ангажированных” проектах попытки судебного разрешения проблемы также неэффективны.
  • Общественность не предпринимала попыток обратиться в секретариат Рамсарской конвенции, хотя проект БТС ставил под угрозу территорию, охраняемых в соответствии с конвенцией.
  • Общественное участие в процедуре административного согласования места размещения проекта, или предварительного землеотвода, может быть полностью проигнорировано.


[1] БТС не затрагивала территорию Санкт-Петербурга, однако все областные органы власти Ленинградской области находятся на территории города.

Агаханянц П.Ф.

распечатать  распечатать    отправить  отправить    другие материалы  другие материалы   
ДОПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ССЫЛКИ
Проекты ЭКОМ:
Библиотека примеров общественного участия
Публикации:
10.05.2007 - Лоббирование в общественных интересах. 2007
24.04.2007 - Рецензия на брошюру "Самоучитель по лоббированию общественных интересов"
22.02.2006 - ЭКОМ выпустил брошюру «Конференции граждан. Новые возможности участия в принятии решений»
19.12.2005 - На сайте ЭКОМ появился раздел "Библиотека примеров"
21.11.2005 - Презентация примера оценки национальной стратегии (устойчивого развития) (2004-05)
03.05.2004 - Модель взаимодействия некоммерческих организаций с Законодательным Собранием С.-Петербурга (Подготовлено в апреле 2003)
09.09.2003 - Обзор примеров общественного участия в управлении водными ресурсами на Северо-западе России (подготовлен в сентябре 2003)
30.07.2003 - Описание общественной экологической экспертизы Обоснования инвестиций строительства 2-ой очереди ОАО «Саяногорский алюминиевый завод» (2002-03)
29.07.2003 - Общественное обсуждение проекта строительства нефтепровода «Россия-Китай» на этапе обоснования инвестиций» (заказчик ОАО НК «ЮКОС») (2002-03)
28.07.2003 - Общественная экологическая экспертиза ВЗПИ (2002-03)
14.01.2002 - Использование метода описания примеров (case-study) в деятельности НКО
16.06.2001 - Анализ общественных слушаний по вопросу строительства терминала перевалки битума в военной гавани г. Ломоносова (май 2001)
14.11.2000 - Проект строительства нефтеперерабатывающего мини-завода в г. Пестово Новгородской области (1998-99)
07.11.2000 - Протест жителей против нарушения санитарных норм при размещении стоянки дизельной уборочной техники (пр. Кузнецова, д.24, Санкт-Петербург) (1989-99)
14.08.2000 - Общественная экологическая экспертиза проекта “Прибрежный склад нефтепродуктов ЗАО “Несте Санкт-Петербург” в г. Ломоносове” (1994-98)
14.08.2000 - Общественная экологическая экспертиза проекта Закона “Oб экономическом развитии г. Пушкина на основе комплексного развития туризма” (1998-99)
14.08.2000 - Строительство жилых домов в Выборгском районе г. Санкт-Петербурга (1998-99)
22.06.2000 - Отчет об организации общественного участия в проекте Тасис «Усиление синергии: Единая стратегическая политика для Санкт-Петербурга и Ленинградской области в контексте Северо - Западного региона России» (1998-2000)
11.06.2000 - Общественная экологическая экспертиза конкурсных материалов по уран-благороднометально-ванадиевому месторождению Средняя Падма (Медвежегорский район, Республика Карелия) (1998-99)
02.03.2000 - Пути формирования общественного осознания миссии Санкт-Петербурга (1999)
Персоналии:
Агаханянц Полина Феликсовна
Яндекс цитирования Rambler's Top100
Copyright ©2004-2019 ЭКОМ. Все права защищены.
return_links(); ?>