Rambler's Top100
Центр экспертиз ЭКОМ РОО Санкт-Петербургское общество естествоиспытателей Центр экспертиз ЭКОМ РОО Санкт-Петербургское общество естествоиспытателей
Что есть на сайте    журналистам   специалистам   студентам   гражданам   друзьям   прочее
Гражданские конференции
Общественная экологическая экспертиза
Административные общественные слушания
Общественное обсуждение градостроительных проектов
Разработка проектов нормативных актов
Мониторинг правоприменения
Доступ к правосудию
Другие технологии общественного участия
Индикаторы общественного участия
Библиотека Центра ЭКОМ
О нас
Наши партнёры
Проекты ЭКОМ
  Актуальная кампания:

СПАСТИ СЕСТРОРЕЦКИЙ БЕРЕГ!

РАЗВИТИЕ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЙ ПЕТЕРБУРГА

 Подписка на новости
Подпишитесь на рассылку коротких сообщений о новых материалах на сайте
E-mail:
Посмотреть архив сообщений
  Сохранить ссылку:
Начало : : Новости : Модель взаимодействия некоммерческих организаций с Законодательным Собранием С.-Петербурга (Подготовлено в апреле 2003)
    ПОДРАЗДЕЛЫ
Модель взаимодействия некоммерческих организаций с Законодательным Собранием С.-Петербурга (Подготовлено в апреле 2003)

Подготовлено Александром Карповым
при участии Инессы Тарусиной

Пример описывает становление многоэлементной системы взаимодействия некоммерческих организаций и законодательной власти Петербурга. Многие элементы этой системы могут быть доработаны и тиражированы с учетом специфики конкретного региона. Существующая в Петербурге система находится в стадии становления, необходима ее формализация на уровне регламентов Законодательного собрания (ЗС). Для дальнейшего развития и повышения эффективности взаимодействия необходимо обучение как депутатов и их помощников, аппарата ЗС, так и НКО, в частности – по технологиям партнерства.

Краткая история вопроса:

Современная система взаимодействия законодательной власти Петербурга и НКО начала формироваться в 1996/97 году, когда был создан Отдел (исходно – сектор) по связям с общественными организациями (далее – Отдел) в структуре Управления по связям с общественностью ЗС СПб[1]. Первоначально основные задачи Отдела лежали в просветительской сфере – информирование общественности о деятельности ЗС, просвещение о парламентаризме, ознакомление с порядком работы депутатов, комиссий, заседаний, регламентом законотворческой работы. Основной целевой группой были школьники – для них проводились экскурсии, лекции, которые получали очень хорошие отзывы. Именно через школьников Отдел работал со взрослым населением Петербурга (родителями), поскольку в этот период рейтинг ЗС в общественном мнении был очень низок. Однако в это же время начинается создание базы данных НКО, в 1999 создается общественная приемная для НКО – по рекомендации Центра развития НКО.

В 1999-2000 году Отдел привлек крупную сетевую организацию –Клуб служебного собаководства, для экспертизы законопроекта о содержании собак в городе. Результат оказался неоднозначным: «депутатский» вариант законопроекта был раскритикован и провален, но провести «общественный» вариант не удалось из-за резко отрицательной позиции руководителя профильной комиссии, который не простил провал его собственной инициативы. В этот период работа ЗС отличалась большой степенью хаотичности из-за столкновения множества политических и частных интересов. Для решения конфликтов фракции и депутаты использовали несовершенство регламента, манипуляции голосованием и повесткой, и пр. Поэтому представителям общественной организации приходилось буквально дежурить в течение 2-х месяцев на заседаниях, чтобы «не пропустить вопрос». Естественно, такие затраты времени могли позволить себе немногие НКО, что являлось существенным барьером для участия в деятельности ЗС.

Однако этот пример показал и другое – недостаток экспертизы внутри самого Законодательного Собрания по многим вопросам городской жизни, однобокость позиций разработчиков законопроектов, что, в конечном итоге, приводит к чрезвычайной уязвимости проектов для критики, а их авторов-депутатов – для политического высмеивания[2]. Поэтому в 2000/01 году появилась и была реализована идея общественных (депутатских) слушаний. Это был формат встреч депутатов –авторов законопроектов с общественностью, на которых высказывались, в основном, критические замечания. Дальнейшая судьба этих реплик, их влияние на судьбу законопроекта были не вполне понятны. Следует также отметить, что НКО не имели опыта работы с законопроектами, и, как было отмечено выше – времени для постоянного присутствия в ЗС, что необходимо для эффективного лоббирования[3]

Формирование ныне действующей системы взаимодействия произошло в течение 2001/02 парламентского года и было связано со сменой состава штата Отдела. Новый начальник принял решение ввести деятельность Отдела в четкие рамки и выработать концепцию деятельности, исходя из положения Устава СПб о том, что «источником власти Санкт-Петербурга являются жители Санкт-Петербурга», а, следовательно, каждый гражданин имеет право на участие в обсуждении принимаемых законов. Однако механизмы практической реализации этой концепции пришлось создавать с нуля. Важно отметить, что создание нового порядка работы Отдела происходило при активном участии неправительственных организаций (в режиме консультаций), причем значительное влияние оказали эксперты по вопросам развития третьего сектора и общественного участия.

Весной 2002 года, учитывая большой накопленный опыт участия НКО в обсуждениях и законотворческой работе, а также результаты ГФ, представители Круглого стола НКО СПб и Ленинградской области[4] обратились в Отдел с просьбой организовать встречу со спикером Законодательного собрания для обсуждения перспектив дальнейшего системного взаимодействия (идея «переговорной площадки»). Такая встреча была проведена в июне 2002 в ставшем привычным формате слушаний. В ней приняли участие более 80 человек – представителей наиболее активных НКО, которые выступили с предложениями по дальнейшему развитию системы общественного участия в деятельности ЗС. Многие из этих предложений были приняты и реализованы в первые месяцы парламентского года 2002/03.

 

Описание и анализ механизма взаимодействия:

В системе взаимодействия ЗС СПб с некоммерческими организациями можно выделить несколько элементов:

  • предварительное знакомство («аккредитация»)
  • информирование
  • общественное обсуждение законопроектов
  • участие в работе комиссий и рабочих группах.

Предварительное знакомство.

Отдел ведет свою собственную базу НКО (в широком смысле – включая молодежные отделения политических партий, ТОСы, КОСы и другие структуры, которые могут быть заинтересованы в участии). Как правило, узнав о существовании какой-либо структуры/организации, сотрудники Отдела приглашают ее руководителя на встречу. В ходе беседы представитель НКО получает полную информацию (в устной форме) о существующем порядке взаимодействия, возможностях получения информации, участия в слушаниях, а также заполняет анкету и предоставляет какие-либо сведения о своей организации, ее сфере интересов, проектах. Эти сведения и составляют базу данных. НКО могут самостоятельно проявить инициативу и попасть на прием. Отдел работает 5 дней в неделю в рабочие часы (чаще всего и дольше) в здании ЗС. Проход в здание по пропускам, поэтому предварительное согласование визита обязательно (случаев отказа нам не известно).

В настоящее время в базе данных более 750 организаций. База постоянно расширяется и обновляется, особенно после общественных обсуждений, поскольку на них приходят также организации, получившие информацию через рассылки ресурсных центров.

Организации, внесенные в базу данных, начинают получать информацию о деятельности ЗС (см. ниже), а также приглашения на слушания в удобной для них форме. Важнейшим результатом аккредитации является возможность целевой рассылки приглашений на определенные мероприятия – по профилю организации. Предварительная беседа повышает доверие сторон; в целом, это способствует повышению эффективности участия.

Информирование.

Информирование носит двусторонний характер. Еженедельно Отдел рассылает НКО полное расписание мероприятий ЗС (заседания профильных комиссий, слушания, встречи и пр. – кроме повестки дня заседаний Собрания). В письме содержатся контактные телефоны по каждому мероприятию, так что желающие могут обратиться в комитет или комиссию для участия. Регламент ЗС не содержит каких-либо инструкций на этот счет, так что допуск/недопуск остается полностью на совести председателя соответствующей комиссии. Кроме того рассылается информация о прошедших на неделе мероприятиях – краткий дайджест.

В конце каждого месяца Отдел рассылает запросы и обращения с просьбой предоставить сведения о мероприятиях НКО на следующий месяц, которые могли бы быть полезны депутатам или их помощникам. Расписание мероприятий НКО публикуется в информационном вестнике Законодательного Собрания "Эхо недели" и на сайте ЗС. Как правило, на обучающих или информационных семинарах НКО по бюджетным вопросам, развитию третьего сектора или сотрудничеству с муниципалитетами, другим вопросам, всегда присутствуют помощники депутатов или сотрудники аппарата ЗС.

Важную роль в информировании играет сайт ЗС (www.assembly.spb.ru ), на котором содержится следующая информация: план работы, текущая повестка дня заседания ЗС, архивы повесток и итогов заседаний ЗАКСа, материалы пресс-конференций и депутатских слушаний. Кроме того, на сайте расположены сведения о депутатах и структуре парламента, а также о порядке рассмотрения и принятия законопроектов. В разделе "Портфель аналитика" можно увидеть комментарии к законопроектам и запросы депутатов. Начиная с зимы 2002, разработчики сайта предоставляют возможность увидеть и скачать тексты законопроектов, решений прямо из окна просмотра расписания (к сожалению, это не всегда бывает последняя редакция документа, это следует проверять либо в Отделе, либо в профильной комиссии).

 Общественное обсуждение законопроектов (далее - обсуждение).

Общественные слушания являются наиболее традиционным, привычным механизмом общественного участия (и зачастую – наиболее профанирующим саму идею участия).  Поэтому особенно важно рассмотреть подробности реализации этого механизма в ЗС СПб. По сути дела, оба предыдущих механизма лишь обеспечивают качественное участие НКО в процедуре общественных обсуждений.

В начале 2001/02 года обсуждения проводились между первым и вторым рассмотрением законопроекта в ЗС – то есть в тот период, когда возможно вносить поправки в законопроект. Однако во многих случаях критике подвергалась сама концепция закона, изменить которую поправками довольно затруднительно. Поэтому представители НКО рекомендовали проводить обсуждения на более раннем этапе. Практика убедила и депутатов, сейчас обсуждение может быть назначено и на более ранний срок – между официальным внесением проекта в ЗС и его первым рассмотрением на заседании. Оптимальным, по-видимому, является проведение обсуждений дважды: до и после рассмотрения закона в первом чтении. Сначала обсуждается концепция и необходимость закона, во второй раз – вносятся необходимые поправки. Однако такая двухэтапная схема еще не была реализована.

Обсуждение назначается по решению депутата – автора законопроекта. Большая роль в этом принадлежит начальнику Отдела, который убеждает депутатов вынести проект на обсуждение. Формально, нормы, закрепляющей обязательность обсуждений хотя бы для «социально-значимых» законов, не существует. По оценкам Отдела, значительная часть законов, рассматриваемых на заседаниях ЗС, для НКО интереса не представляет[5]  В практике Отдела был прецедент, когда на объявление о возможном обсуждении не было получено ни одного отклика.

После достижения договоренности о проведении обсуждения Отдел производит рассылку объявления и текста законопроекта с пояснительной запиской по электронной почте или по факсу. Организации, которые не имеют оргтехники, могут получить печатную версию в Отделе. Рассылка проводится не менее, чем за три недели до обсуждений. Текст законопроекта также вручается участникам при регистрации. Обсуждения являются официальным мероприятием, заносятся в календарь событий ЗС, который получают все депутаты.

Кроме НКО получают приглашения и участвуют в обсуждениях представители комитетов администрации Петербурга, федеральных контролирующих органов, иногда – в зависимости от темы, сотрудники правоохранительных или иных структур. Очень активно в обсуждениях принимают участие депутаты органов местного самоуправления. Граждане также могут принять участие в обсуждении (и принимают), но специальных объявлений в прессе Отдел не дает.

Для участия необходимо зарегистрироваться по телефону или по электронной почте, что связано с пропускным режимом в здании. Доступ на обсуждения производится по списку участников. Дополнительных пропусков не требуется.

Существуют следующие возможности участия представителей НКО в обсуждениях:

  • пересылка подготовленных комментариев и замечаний до обсуждений;
  • выступление на мероприятии, передача комментариев и замечаний;
  • подача замечаний в течение определенного срока (обычно – 3-4 дня) после мероприятия.

Ведущим обсуждений является либо начальник Отдела, либо депутат – автор законопроекта. Последний вариант представляется крайне неудачным, поскольку редкий депутат может удержаться от того, чтобы не вступить в полемику с залом, когда его текст начинают разбирать «по косточкам». В президиум обычно приглашаются все присутствующие на обсуждениях депутаты (как правило,  2-3 человека). Сотрудники аппарата ЗС ведут стенограмму, кроме того, в большинстве случаев обеспечивается прямая трансляция обсуждений по внутренней телесети ЗС, так что депутаты и их помощники могут наблюдать за ходом дебатов, не покидая своих кабинетов.

В начале заседания автор закона кратко представляет его, после чего предоставляется слово участникам. Порядок выступлений определяет ведущий. Слово для выступления в первую очередь предоставляется тем, кто представил комментарии в письменной форме, в порядке записи (записаться можно предварительно или в ходе заседания). Некоторое (не абсолютное) преимущество имеют представители государственных структур. На выступление отводится 3 минуты, за которые можно только озвучить общее отношение к проекту, поэтому письменные замечания имеют наибольшее значение. Как правило, слово предоставляется всем желающим. Иногда обсуждения затягиваются на 2,5-3 часа (расчетное время – 1,5 часа), но в большинстве случаев участники начинают отказываться от выступлений, считая, что их аргументы уже были произнесены, или ограничиваются краткими фразами солидарности. Конфликтов по поводу непредоставления слова не происходит, однако иногда ведущему приходится прилагать довольно существенные усилия, чтобы удержать выступающего в рамках регламента.

В конце (иногда и по ходу дискуссии) автор закона кратко резюмирует свое отношение к высказанным замечаниям, предложения по дальнейшей работе над проектом. Формальные решения на обсуждениях не принимаются, никаких голосований не проводится. В принципе, депутат может и не высказываться по поводу своих дальнейших действий, однако, это будет плохо воспринято аудиторией. Вообще, за прошедший год сложилось определенное восприятие этой процедуры со стороны НКО. Очень характерной является сцена, разыгравшаяся на одном из последних обсуждений. Автор рассматриваемого закона не был знаком с аудиторией, поэтому воспринял ее как очередную толпу «электората» и начал «предвыборное выступление». Через 5 минут из зала его довольно резко попросили перейти к делу. Депутат высказался в том духе, что «вы у нас в гостях, и нечего тут...», на что последовало единодушное возмущение зала, и бедолага вынужден был принять рабочий регламент заседания.

Стенограмма, а также поступившие замечания оформляются в виде пакета результатов, который поступает депутатам-инициаторам законопроекта. Информационно-аналитический отдел аппарата ЗС готовит аналитическую справку-реферат по выступлениям и письменным предложениям, которая рассылается всем депутатам Законодательного Собрания.

Аппарат депутата, который инициировал обсуждения, сводит все поправки в таблицу и пытается улучшить текст закона. Качество этой работы зависит исключительно от добросовестности и квалификации помощников депутата. Сейчас эта работа переходит в ведение Аналитического отдела, в котором разработана эффективной обработки информации.

Обратная связь осуществляется в форме рассылки измененного текста законопроекта (если депутат это сделал). Информирования авторов конкретных поправок о принятых или отклоненных предложениях, пока нет. Впрочем, трудно себе представить такой механизм, поскольку на обсуждениях порой высказываются диаметрально противоположные мнения, и объяснение по каждому замечанию, например, в случае существенной переработки структуры закона будет довольно затруднительно.

Обсуждения довольно широко освещаются в прессе (ее приглашает пресс-центр ЗС), однако журналисты редко задерживаются на мероприятии дольше, чем на 30-40 минут.

Последним новшеством, введенным по предложению НКО, была публикация поступающих замечаний на сайте ЗС до обсуждений. Поскольку на монтаж страниц требуется время, публиковались только комментарии, поступившие не менее, чем за 3 дня до мероприятия.

После обсуждений Отдел продолжает информирование НКО о судьбе обсуждавшегося законопроекта: прохождении через чтения, внесении поправок, в том числе – по результатам обсуждений.

За 2001/02 год было проведено 15 обсуждений, в которых участвовали почти 1200 человек. Выступили более 200 человек, подано свыше 1200 поправок, многие из которых приняты. Обсуждались законопроекты о целевых программах поддержки инвалидов, пакет экологических законопроектов, о содержании животных в городе, о меценатстве, об обращениях трудящихся в органы государственной власти и другие. Благодаря механизму «аккредитации», описанному выше, производится адресное приглашение организаций в зависимости от темы обсуждения. Таким образом, каждый раз в зале присутствует иная, хотя частично пересекающаяся аудитория. 

Иногда обсуждения проводятся не Отделом, а непосредственно депутатом или комиссией. Общая схема сохраняется, хотя качество организации, как правило, бывает хуже, а состав участников имеет более случайный характер.

Отдел обобщил практику проведения обсуждений за последние полтора года и предложил внести соответствующие изменения в регламент работы ЗакСобрания.

 Рабочие группы.

Одним из результатов общественного обсуждения может стать решение депутата о создании рабочей группы (РГ) для доработки/изменения законопроекта. Отдел по связям с НКО не отвечает за организацию РГ. Устоявшегося регламента работы РГ нет, а организационная культура депутатского корпуса оказывается довольно низкой. Поэтому наиболее удачный вариант участия в РГ – это прямая работа с помощником депутата, ответственным за подготовку текста после первого формального заседания РГ. Фактически, НКО должны взять на себя или подготовку текста целиком, или подготовку юридически грамотного текста постатейных поправок.

 Другие возможности участия.

Очень важно то, что обсуждения не закрывают возможности для НКО участвовать в работе ЗС другими путями, а именно: обращаться к депутатам с письмами и предложениям, направлять обращения и предложения в профильные комиссии, участвовать в работе комиссий по их приглашению. Есть возможность и наблюдать за ходом обсуждения законопроектов на заседании ЗС посредством внутренней телетрансляции. Можно обратиться в Отдел, чтобы получить пропуск в здание на этот день. Однако все эти формы участия чрезвычайно затратны по времени, поэтому следует продолжать развивать систему общественной экспертизы законопроектов в форме обсуждений.

 Встреча НКО с председателем ЗС.

Встречу представителей НКО с председателем (спикером) ЗС следует рассмотреть отдельно, поскольку, с одной стороны, она задумывалась как «переговорная» по тематике механизма общественного участия, а с другой стороны – единственная, которая происходила по инициативе НКО и не была посвящена конкретному законопроекту.

Как уже указывалось, встреча прошла в традиционном формате слушаний, а не в режиме переговоров. Причиной этого, по нашему мнению, послужила обоюдная неготовность сторон к переговорам: НКО не смогли затратить достаточное время на подготовку встречи и выработку общей позиции, а спикер ЗС, по-видимому, не понимал самой необходимости переговоров. Тем не менее, встреча, на которой прозвучало более 40 выступлений, оказала сильное влияние на развитие системы общественного участия в ЗС – в плане повышения статуса и значимости этого процесса. Основным фактором успеха было то, что выступавшие (представлявшие самый широкий спектр организаций третьего сектора) сосредоточились на механизмах сотрудничества, участия в законотворческой деятельности и на предложениях по разработке новых законопроектов, необходимых городу. «Попрошайных» выступлений практически не было. Большинство выступавших вполне искренне дали высокую оценку деятельности Отдела за последний год, тем самым, подняв его статус.

Стенограмма встречи была расшифрована в первоочередном порядке, распространена среди депутатов, некоторые выступления были опубликованы в газете «Санкт-Петербургские ведомости» – официальном публикаторе ЗС СПб.

На этой встрече прозвучали предложения публиковать комментарии к законопроектам на сайте до обсуждений (было реализовано), провести конференцию в ЗС по проблемам разработки регионального экологического законодательства (предложение принято, конференция готовится), установить в Отделе дополнительный телефон, выделенную линию для связи с Интернет (выполнено). Некоторые предложения, поступившие от объединений инвалидов, сейчас находятся в стадии проработки.

 Основные результаты взаимодействия и оценка эффективности действующих механизмов.

Основной проблемой является то, что формальной системы мониторинга результатов обсуждений не существует, и не вполне понятно, как ее можно создать. Можно рассмотреть два аспекта оценки существующего механизма. С одной стороны, сами обсуждения стали эффективным способом вовлечения НКО в законотворческую деятельность. Они являются фактором и стимулом повышения квалификации специалистов третьего сектора, а также той площадкой, где организации видят друг друга в действии, знакомятся, находят единомышленников. Происходит знакомство с депутатами, завязываются рабочие связи, которые потом могут перерасти в сотрудничество. Например, именно участие в обсуждениях позволило Программе ЭКОМ СПбОЕ завязать контакты с депутатами, которые были использованы для агитации за определенные законопроекты в защиту общественных интересов в области градостроительства.

Согласно данным опроса, проведенного сотрудниками Отдела после одного из обсуждений, их участники полностью удовлетворены форматом и регламентом встреч, несмотря на отсутствие формального результата. По-видимому, большинство НКО не готовы тратить больше времени и усилий на лоббистскую деятельность.

С другой стороны, можно попробовать перечислить некоторые содержательные результаты, достигнутые в ходе обсуждений. Большинство законопроектов, подвергнутых серьезной критике, либо не выносились на дальнейшее рассмотрение депутатов, либо серьезно перерабатывались. Закон «О меценатах СПб...» был полностью переработан РГ по материалам слушаний. Автор одного из законов поменял даже название (что обычно не делается после первого чтения).

Общественные обсуждения позволяют сформулировать (и уловить) общее отношение к законопроекту. Важно, что аргументы, высказанные на общественных обсуждениях, используются депутатами в ходе обсуждений на заседаниях. Учитывая довольно серьезное противостояние между различными фракциями в ЗС, это важный рычаг влияния НКО.

За последние полтора года общественное участие стало действительно системой, частично зафиксированной в должностных обязанностях сотрудников Отдела, частично – никак не регламентированной формально, но ставшей привычной, как для депутатов, так и для НКО. Однако этой системе предстоит серьезное испытание в связи с перевыборами депутатского состава ЗС на выборах  8 декабря 2002.

  

Основные выводы:

Представленный в примере опыт можно считать в целом удачным, поскольку он, насколько можно судить по целому комплексу признаков, отвечает потребностям НКО, не является манипулятивным и имеет потенциал дальнейшего развития.

Сложившаяся система обеспечивает не разовое, а постоянное взаимодействие органа власти и НКО. Поэтому очень важно подчеркнуть ее многокомпонентность, а также адаптивность к переменам и естественному ходу политических процессов.

Прежде всего, успех взаимодействия обеспечивается наличием формальной структуры в рамках аппарата, в которой работают квалифицированные и добросовестные люди. Однако можно говорить о том, что взаимодействие с НКО осуществляется более, чем одним отделом, поскольку, например, ряд работ выполняют сотрудники информационно-аналитического отдела аппарата (подготовку материалов для сайта, справок-рефератов, анкетирование и пр.), комитета по законодательству, юридического и других отделов. Мы считаем, что общественное участие «победит», когда  взаимодействие с НКО будет осуществляться силами всего аппарата ЗС (в соответствии с функциями и полномочиями) и ни для кого не будет диковиной (будет понятной и востребованной функцией).

Механизм «аккредитации», возникший из простого желания новых сотрудников познакомиться с «этой самой общественностью», оказался удачным ответом на вопрос «кто имеет полномочия говорить с властью?» Фактически – все, кто зарегистрировался по уведомительному принципу, и имеет ресурсы для участия. Сходные процедуры применяются многими международными организациями и форумами. Аккредитация позволяет новым организациям легко присоединяться к переговорному процессу и участвовать в нем в силу своих возможностей. Несомненно, процедура аккредитации должна быть формализована и описана в регламенте ЗС, чтобы избежать манипуляций в случае введения каких-то ограничений[6].

Необходимым условием развития участия является механизм постоянного взаимного информирования. Здесь решающим фактором является наличие свободного времени у обеих сторон. Помощники депутатов оказались важным звеном, которое незаметно готовит успех взаимодействия. Имея более гибкое расписание, чем чиновники, они могут посещать семинары и другие мероприятия НКО, обеспечивая действительно двустороннее информирование. Для НКО постоянное чтение «сводок» – информационных бюллетеней из различных органов власти становится довольно тяжелым обременением. Неизбежна дальнейшая специализация НКО; некоторые из них возьмут на себя часть функций обеспечения лоббирования, например, мониторинг происходящего во власти и организацию общественных экспертиз/кампаний. Прежде чем это произойдет, значительное количество представителей третьего сектора должно «побывать во власти» хотя бы в гостях, чтобы понимать и доверять призывам к таким кампаниям.

Как видно из приведенного выше описания, проблемы доступа к информации, которые являются ведущей темой переговоров в других регионах, были во многом решены в ЗС СПб течение 2001/02 года. Канал взаимодействия оказался открыт, теперь необходима мобилизация ресурсов НКО для содержательной работы.

Относительная готовность НКО участвовать в обсуждениях[7] и относительная неготовность к более сложным формам участия в законотворческой деятельности свидетельствуют, на наш взгляд, о том, что сообщество НКО должно пройти определенную фазу обучения, освоения этих возможностей, прежде чем можно будет говорить о полноценных «переговорах с властью». Насколько можно судить, у НКО (и общественности) по-прежнему недостаточно информации о власти, о сути необходимых нововведений (которые потом закрепляются в законах). Сказывается слабость экономической базы и ресурсов влияния на общество.

В настоящее время инициаторами «переговоров» являются депутаты, которые выступают с различными инициативами. Большинство НКО готово выступать экспертами (критиками) готовых решений. По мере увеличения квалификации НКО активность должна смещаться на участие на более ранних стадиях, вплоть до формулировки социального заказа на законодательство. Пока что НКО больше думают в терминах проектов и конкретных дел, а не в терминах нормативного регулирования. Например, вопрос ведущим экологическим организациям города «какое региональное экологическое законодательство должно быть разработано?» ставит большинство из них в тупик.

Другим перспективным направлением партнерства может стать мониторинг исполнения принятых законов. По-видимому, такую возможность стоит обсуждать уже на стадии законопроектирования (чего пока нет).

Таким образом, на данном этапе имеющийся формат обсуждений является удовлетворительным. Однако при его тиражировании надо понимать, что содержательный результат достигается за счет особенностей политической ситуации в Петербурге, где, в отличие от большинства других российских регионов, парламент не только неподконтролен исполнительной власти, но имеет собственную политическую структуру, представленность федеральных политических партий, межпартийную и межфракционную борьбу. Идеи, высказанные на обсуждениях, используются депутатами для борьбы «за» или «против» проекта, исходя из их собственных политических пристрастий и амбиций. В этих условиях играет роль не только способность НКО привлечь определенное количество электората на выборах (здесь всегда будут иметь преимущества массово-расплывчатые организации), но и их интеллектуальный ресурс.

По мере расширения опыта участия НКО в Петербурге механизмы участия будут усложняться и дифференцироваться. Уже сейчас становится актуальным «путеводитель по возможностям участия» для вновь аккредитуемых организаций. «Простые граждане», среди которых журналисты, представители исполнительной власти, потенциальные эксперты из академических учреждений не имеют никаких возможностей для того, чтобы разобраться в этом механизме. В СМИ пока сохраняется патерналистская фразеология (в стиле «общественность пустили поучаствовать»). Есть опасность, что складывающийся механизм будет восприниматься как очередной «межсобойчик» и, в конечном итоге, вызовет примерно такую же реакцию недоверия, как и ГФ. К сожалению, сайт ЗС, который очень хорош в качестве профессионального информационного канала, не обладает характеристиками обучающего сайта и «путеводителя».

В настоящее время основные угрозы развивающейся системе общественного участия заключаются в политических рисках в связи с новым составом ЗС. Необходимо зафиксировать достигнутые практики в законах и регламенте ЗС[8]. Однако нормативное закрепление тоже может стать существенным испытанием, поскольку потребуется написать универсальные правила – при явно недостаточном опыте самих законодателей. Кроме того, все регламенты и законы выполняются в России только постольку, поскольку они не мешают сложившимся практикам. Поэтому не менее важно организовать накопление и передачу опыта как в среде НКО, так и среди депутатов (нового созыва), их помощников. По результатам проведенного весной 2002 года экспертного опроса[9] депутаты и их помощники оценивают нынешний механизм довольно критически. С нашей точки зрения, это связано не только с его объективными недостатками, но и с фактором недоверия к НКО (например, характерна позиция «НКО не представляют граждан»), а также с тем, что обсуждения не работают на интересы конкретного депутата. Возможна и позиция «ваши требования (расширить практику обсуждений) фактически означают призыв поделиться властью», озвученная одним из депутатов.

С другой стороны, также существуют риски политических спекуляций на теме общественного участия. Отчеты об участии в обсуждениях появляются в предвыборных листовках кандидатов в депутаты вне зависимости от степени их реального участия. Оценить возможные негативные последствия пока сложно.

Некоторые из депутатов вполне освоили механизм обсуждений и научились использовать его в своих интересах. Достаточно внести совершенно черновую болванку законопроекта в ЗС, а потом провести общественные обсуждения, чтобы привлечь лучших экспертов некоммерческих организаций участвовать в работе над законопроектом – абсолютно бесплатно! Даже если закон будет полностью переработан, внесший его депутат сохраняет авторство (что потом используется в самоотчетах), а разработчики от общественных организаций могут нигде не упоминаться. Очевидно, вопрос противодействия этим и другим манипуляциям также должен решаться при дальнейшей проработке регламентов.

 

В целом, представляется, что рассмотренная модель, в которой основным элементом являются обсуждения без формальной фиксации результата, может быть довольно универсальной в качестве промежуточного шага взаимодействия власти и НКО (знакомство, освоение общего языка), однако эффективно работать она может только во взаимодействии с децентрализованной, конкурентной властью, какой является ЗС СПб второго созыва. Для взаимодействия с исполнительной властью и более «ручными» парламентами, по-видимому, необходимы модели, которые предусматривают оформление и публикацию результата.

 


[1] Функции и структура Отдела на 2002 описаны в Приложении 1.

[2] В результате противостояния между исполнительной и законодательной властью в Петербурге многие СМИ проводили очень критическую по отношению к депутатам линию освещения работы ЗС.

[3] Можно выделить еще рад причин, по которым НКО не являются эффективными лоббистами, однако это обсуждение выходит за рамки темы настоящей статьи.

[4] Круглый стол – одна из попыток сформировать коалицию НКО в Петербурге после Гражданского форума (2001).

[5] Пример повестки дня заседания можно посмотреть на сайте ЗС

[6] Такой регламент должен включать конечный перечень причин для отказа и возможности для обжалования отказа в аккредитации.

[7] Относительная – поскольку далеко не все даже интересуются этой возможностью, а количество юридически грамотных предложений на самих слушаниях все же меньше половины.

[8] Примерный регламент общественных обсуждений сейчас передан Отделом в Комитет по законодательству для нормативного оформления.

[9] Опрос проводился студенткой Невского института языка и культуры З.Гайнуллиной в рамках дипломного проекта «Имидж третьего сектора и возможности по лоббированию некоммерческими организациями общественных интересов  в органах законодательной власти». В опросе приняли участие 9 человек.

Карпов А.С., Тарусина И.Г.

распечатать  распечатать    отправить  отправить    другие материалы  другие материалы   
ДОПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ССЫЛКИ
Проекты ЭКОМ:
Библиотека примеров общественного участия
Публикации:
10.05.2007 - Лоббирование в общественных интересах. 2007
24.04.2007 - Рецензия на брошюру "Самоучитель по лоббированию общественных интересов"
22.02.2006 - ЭКОМ выпустил брошюру «Конференции граждан. Новые возможности участия в принятии решений»
19.12.2005 - На сайте ЭКОМ появился раздел "Библиотека примеров"
21.11.2005 - Презентация примера оценки национальной стратегии (устойчивого развития) (2004-05)
09.09.2003 - Обзор примеров общественного участия в управлении водными ресурсами на Северо-западе России (подготовлен в сентябре 2003)
30.07.2003 - Описание общественной экологической экспертизы Обоснования инвестиций строительства 2-ой очереди ОАО «Саяногорский алюминиевый завод» (2002-03)
29.07.2003 - Общественное обсуждение проекта строительства нефтепровода «Россия-Китай» на этапе обоснования инвестиций» (заказчик ОАО НК «ЮКОС») (2002-03)
28.07.2003 - Общественная экологическая экспертиза ВЗПИ (2002-03)
02.06.2002 - Общественное участие в процессе принятия решений по Балтийской трубопроводной системе (1998)
14.01.2002 - Использование метода описания примеров (case-study) в деятельности НКО
16.06.2001 - Анализ общественных слушаний по вопросу строительства терминала перевалки битума в военной гавани г. Ломоносова (май 2001)
14.11.2000 - Проект строительства нефтеперерабатывающего мини-завода в г. Пестово Новгородской области (1998-99)
07.11.2000 - Протест жителей против нарушения санитарных норм при размещении стоянки дизельной уборочной техники (пр. Кузнецова, д.24, Санкт-Петербург) (1989-99)
14.08.2000 - Общественная экологическая экспертиза проекта “Прибрежный склад нефтепродуктов ЗАО “Несте Санкт-Петербург” в г. Ломоносове” (1994-98)
14.08.2000 - Общественная экологическая экспертиза проекта Закона “Oб экономическом развитии г. Пушкина на основе комплексного развития туризма” (1998-99)
14.08.2000 - Строительство жилых домов в Выборгском районе г. Санкт-Петербурга (1998-99)
22.06.2000 - Отчет об организации общественного участия в проекте Тасис «Усиление синергии: Единая стратегическая политика для Санкт-Петербурга и Ленинградской области в контексте Северо - Западного региона России» (1998-2000)
11.06.2000 - Общественная экологическая экспертиза конкурсных материалов по уран-благороднометально-ванадиевому месторождению Средняя Падма (Медвежегорский район, Республика Карелия) (1998-99)
02.03.2000 - Пути формирования общественного осознания миссии Санкт-Петербурга (1999)
Яндекс цитирования Rambler's Top100
Copyright ©2004-2019 ЭКОМ. Все права защищены.
return_links(); ?>