Rambler's Top100
Центр экспертиз ЭКОМ РОО Санкт-Петербургское общество естествоиспытателей Центр экспертиз ЭКОМ РОО Санкт-Петербургское общество естествоиспытателей
Что есть на сайте    журналистам   специалистам   студентам   гражданам   друзьям   прочее
Гражданские конференции
Общественная экологическая экспертиза
Административные общественные слушания
Общественное обсуждение градостроительных проектов
Разработка проектов нормативных актов
Мониторинг правоприменения
Доступ к правосудию
Другие технологии общественного участия
Индикаторы общественного участия
Библиотека Центра ЭКОМ
О нас
Наши партнёры
Проекты ЭКОМ
  Актуальная кампания:

СПАСТИ СЕСТРОРЕЦКИЙ БЕРЕГ!

РАЗВИТИЕ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЙ ПЕТЕРБУРГА

 Подписка на новости
Подпишитесь на рассылку коротких сообщений о новых материалах на сайте
E-mail:
Посмотреть архив сообщений
  Сохранить ссылку:
Начало : : Новости : Аналитическая статья по проекту «Правил землепользования и застройки» (2008), вынесенному на публичные слушания
    ПОДРАЗДЕЛЫ

- 05.09.2008

Аналитическая статья по проекту «Правил землепользования и застройки» (2008), вынесенному на публичные слушания

Данная статья подготовлена журналом «Эксперт Северо-Запад» специально для сайта Центра экспертиз ЭКОМ. В журнале «Эксперт Северо-Запад» № 34 за 1 – 7 сентября 2008 года опубликован сокращенный вариант этой статьи.

I. Введение

Документ общественного несогласия

Начавшийся процесс общественного обсуждения проекта Правил землепользования и застройки Санкт-Петербурга (ПЗЗ) и последующего их принятия их в качестве закона Санкт-Петербурга призван решить две важнейшие общественные задачи. Во-первых – обеспечить согласование интересов различных групп городского населения в градостроительной сфере, важнейшим регулятором которой являются ПЗЗ. Причем для Петербурга как исторического города с сохранившейся объемно-пространственной структурой центра, образуемого архитектурными ансамблями, ПЗЗ должны стать гарантом баланса между развитием города и защитой его историко-культурного наследия. Еще более жесткие требования к качеству документа стали уместны после того, как в ходе корректировки Генплана произошло заметное размывание функциональных зон (см.: «Произвол вместо плана», №14 от 7 апреля 2008 года). Вторая задача -- ослабить коррупционный произвол, важнейшим источником которого (наряду со сферой госзаказа) является градостроительная деятельность. 

Однако приходится констатировать: пока нет оснований считать, что нынешний проект ПЗЗ способен исполнить свое предназначение. В этом смысле наиболее важны два дефекта проекта. Во-первых, в нем не учтены так называемые режимы зон охраны объектов культурного наследия, то есть те дополнительные ограничения на застройку, которые обусловлены требованиями КГИОП по охране памятников. Но в силу специфики Петербурга эти требования являются главными ограничителями застройки в историческом центре города и в значительной части прилегающих к центру территорий (в частности, и в месте строительства «Охта центра», и на территориях, где сейчас строятся все остальные скандально известные небоскребы). Второй дефект связан с возможностью исключений из общего порядка – проект ПЗЗ разрешает строителям (при соблюдении определенной процедуры дополнительных согласований проекта) отклонятся от установленных требований по параметрам застройки и функциональному назначению территорий. Требования независимых специалистов жестко оговорить пределы допустимых отклонений и ситуации, при которых они вообще допускаются (чтобы уменьшить риски злоупотреблений), Комитет по градостроительству и архитектуре, отвечающий за разработку ПЗЗ, учитывать отказался.

В результате проект имеет те же дефекты, что и поправленный недавно Генплан – размывание критериев, что позволяет чиновникам продолжать регулирование этой сферы по понятиям. Фактически, нынешний проект ПЗЗ объективно призван узаконить произвол в градостроительной сфере – ввести «ручное управление» в законодательные рамки. И это несмотря на то, что на федеральном уровне уже начата борьба с ручным управлением, принято несколько соответствующих нормативных актов. Проект ПЗЗ прямо им противоречит. В сущности, этот проект – еще одно свидетельство агонии режима ручного управления в Петербурге, эпоха которого, хочется надеяться, подходит к концу. 

По словам председателя КГА Александра Викторова, «все замечания обязательно будут проанализированы и учтены». Правда, при одном обязательном условии — все поправки можно будет внести только через процедуру общественных слушаний. Однако опыт общественных слушаний в Петербурге показывает, что их эффективность невелика – с одной стороны, чиновники научились ими манипулировать, с другой – граждане, включая и представителей бизнеса, не желают, да и не умеют, использовать этот механизм влияния на принимаемые властные решения, предпочитая «махать кулаками после драки». Так что единственная надежда – на заинтересованные общественные организации, вроде Центра экспертиз «ЭКОМ», «Живой город» и т.п., которые, хочется надеяться, сумеют использовать общественные слушания для внесения квалифицированных предложений по поправкам в проект ПЗЗ. Свою роль должен сыграть и Градсовет. Есть шанс не повторить печальный опыт принятия Генплана (как, впрочем, и поправок в него) и добиться серьезной корректировки нынешнего проекта, включая изменение основополагающих статей.

 

II. Анализ документа

Попытка узаконить произвол

Игорь Архипов, обозреватель журнала «Эксперт Северо-Запад»

Подготовленный КГА проект Правил землепользования и застройки Санкт-Петербурга не дал ожидаемой четкости и предсказуемости  регламентации строительного процесса

Проект Правил землепользования и застройки Санкт-Петербурга (далее – ПЗЗ), подготовленный Комитетом по градостроительству и архитектуре (КГА), официально опубликован и третью неделю проходит процедуру публичных слушаний в районах города. Смольный предполагает к 21 ноября внести доработанный, по результатам слушаний, проект в Законодательное  собрание для начала процедуры принятия ПЗЗ в качестве закона Санкт-Петербурга.

Это уже вторая попытка принятия закона о ПЗЗ. В 2006 году запущенный процесс был остановлен под предлогом необходимости скорректировать только что вступивший в силу Генплан. Корректировка завершилась только в мае 2008 года. В результате строительный процесс в Петербурге до сих пор не имеет системного регулирования – почти для каждого конкретного проекта бизнесу приходится специально разрабатывать (и потом мучительно согласовывать в инстанциях) Временный регламент застройки (ВРЗ), на основе которого затем разрабатывается проект планировки и межевания территории.

При всей объективной сложности такого документа, как ПЗЗ, на его подготовку ушло достаточно большое количество времени и общественность вправе была рассчитывать на появление более или менее кондиционного продукта. Однако этого не случилось. Уже первые рецензии независимых специалистов выявили серьезные недостатки. Проведенное нами исследование обнаруживает принципиальные дефекты, не позволяющие ПЗЗ выполнять свое предназначение. Кроме того, КГА, ответственный за разработку ПЗЗ, допустил прямое нарушение ряда нормативных актов федерального уровня. Все это позволяет рассчитывать на то, что нынешний проект будет подвергнут серьезной корректировке, включая изменение основополагающих статей.

Пропавшие режимы

Важнейший структурный недостаток проекта ПЗЗ в том, что он не учитывает режимы зон охраны (РЗО) объектов культурного наследия - вопреки логике федерального и регионального законодательства, да и простому здравому смыслу. 

Казалось бы, этот шаг был запрограммирован законом о Генплане, который называется: «О Генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга». Статья 2 закона предусматривает, что границы зон охраны вступят в силу с принятием ПЗЗ. Из всех заявлений руководителей КГА и Комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры (КГИОП) следовало, что в соответствии с логикой закона о Генплане закон о ПЗЗ будет называться «О правилах землепользования и застройки и режимах зон охраны объектов культурного наследия». Однако в нынешнем проекте эта логика не соблюдена, несмотря даже на очевидное обстоятельство -- объекты культурного наследия занимают, по оценкам КГИОП, более 65% территории центральной части города и являются, по своей сути, основной составляющей исторической архитектурно-градостроительной среды. Регулировать застройку на этих территориях без учета РЗО практически невозможно.

Примечательно, что ранее в интервью «Эксперту С-З» и председатель КГА Александр Викторов говорил: «Да, на мой взгляд, это (предусматриваемые РЗО предметы охраны) должно найти отражение в основной части Правил. Будет введено важнейшее понятие — «режимы использования памятников». Их разработкой занимается КГИОП и его структуры» (см.: «План реализации Генплана», №48 от 19 декабря 2005 года).

То, что в тексте проекта ПЗЗ оказалось лишь упоминание (в общем разделе о регламентах различных территорий с особыми условиями использования), что РЗО будут введены отдельным законом, стало, судя по всему, неприятным сюрпризом для руководства КГИОП. В середине июля, незадолго до публикации проекта ПЗЗ в Вестнике администрации Санкт-Петербурга, председатель КГИОП Вера Дементьева говорила в интервью «Эксперту С-З»: «За свои режимы зон охраны мы не волнуемся – все готово и передано в КГА».

Почему РЗО не вошли в текст Правил, Александр Викторов объясняет довольно путано. Прежде всего вызывает недоумение сама его трактовка смысла РЗО: «Режим – это некие условия использования объекта, ограничения, -- утверждает председатель КГА. -- Допустим, если это памятник, то его можно с 9 до 6 часов открыть, зайти, использовать под какие-то функции. Режим – это использование того, что физически существует, а регламент – то, что возможно сотворить… Нет смысла смешивать два закона». Между тем, многоопытному Викторову наверняка известно, что и по федеральному закону и на практике режимы зон охраны регламентируют не только использование памятников, но также порядок строительства и реконструкции на всей охраняемой территории – в так называемых «охранной зоне» и «зонах регулирования застройки» (ЗРЗ).

Справка: Что такое РЗО

В соответствии с федеральным законом от 25.06.2002 г. №73-ФЗ “Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ” (ст. 34) специалистами КГИОП разработан проект зон охраны, включающий обоснованно устанавливаемые границы зон и их режимы. Учитывая высокую плотность расположения памятников в Петербурге, сформированы объединенные зоны охраны, на территории которых, в зависимости от ценности объектов, устанавливаются несколько дифференцированных режимов использования участков и строений. Так, наряду с охранной зоной (ядро исторического центра) выделяются Зоны регулирования застройки (ЗРЗ) трех типов (1,2 и 3), где, по мере удаления от центра, допускается новое строительство, более радикальная реконструкция фоновой исторической застройки при сохранении планировочной структуры и основных средовых характеристик территории (см: «Проскочим?», «Эксперт С-З», №27 от 18 июля 2005 года). Заметим, что проект зон охраны, подготовленный, в целом, еще в 2005 году, прошел по инициативе руководства КГИОП общественные слушания (федеральное законодательство этого не требовало) и получил все необходимые согласования Росохранкультуры, Федерального совета по сохранению культурного наследия и т. д.

Практическое значение Режимов зон охраны (РЗО) состоит в том, что они чрезвычайно подробно (с точностью до кварталов и даже отдельных участков застройки) определяют комплекс предметов охраны и ограничений в случаях строительства, регенерации, реконструкции объектов на территориях зон. Речь идет о высотности, соблюдении средовых характеристик окружающей застройки, ее стилевых особенностей, требованиях к сохранению или воссозданию фасадов, использованию строительных материалов и т. д. Более того, РЗО предусматривают законодательное закрепление таких важнейших для Петербурга предметов градостроительной охраны, как исторические силуэты, панорамы, перспективы – то есть характеристики, которые невозможно защитить с помощью обычных градостроительных норм и без специальной проверки ключевых визуальных коридоров.

«Наши режимы не только жестче обычных градостроительных норм -- они иные и их параметры не соответствуют тем параметрам, что предусматриваются КГА, - подчеркивает Алексей Комлев, заместитель председателя КГИОП - начальник управления зон охраны объектов культурного наследия. – Так, у нас при реконструкции здания в охранной зоне допускается увеличение высоты дворовых флигелей не выше лицевого и, к примеру, на Васильевском острове, где есть кварталы трехэтажных домов, речь не может идти ни о каких 23,5 метров, устанавливаемых КГА для исторического центра. Мы зонируем территорию поквартально, с учетом существующей застройки. Если говорить о сохранении стилевых особенностей  территорий, то, в частности, в наших режимах прописано, какие должны применяться фасады – например, в ЗРЗ немного более вольготные условия и возможен больший процент стекла».

Необходимость защиты этих предметов охраны была продекларирована Смольным в подготовленной КГИОПом в 2005 году Стратегии сохранения культурного наследия. При этом предполагалось, что положения Стратегии приобретут силу закона в форме РЗО, включенных в Правила землепользования и застройки (ПЗЗ). 

 Свое решение исключить РЗО из проекта ПЗЗ он мотивирует техническими соображениями: «Я думаю, просто не надо утяжелять документ – у нас и так  900 страниц. И потом, режимы – это не наше, это чисто КГИОПовская тема… Наверняка будет отдельный закон о режимах охранных зон». Можно подумать, что ПЗЗ – ведомственный документ КГА. Это не так – законодательство довольно четко определяет ПЗЗ как исчерпывающий регламент градостроительного регулирования, учитывающий все возможные ограничения.

Большинство специалистов считает такую логику совершенно разумной, поскольку это значительно упрощает согласование проектов.  Заместитель председателя КГИОП - начальник управления зон охраны объектов культурного наследия Алексей Комлев говорит по этому поводу: «Застройщик не должен лазить по десяткам документов, собирая все требования. Смысл ПЗЗ в том и состоит, чтобы в нем были сведены все нормы – и санитарные, и экологические, и наши охранные. 

 Логика законодательства должна идти к тому, чтобы были четкие, понятные, включенные в один документ правила, чтобы убирались инстанции, которые могут предвзято отнестись, и чтобы не было никакого волюнтаризма при принятии решений. В правовом аспекте ситуация такова, что не может существовать отдельного документа с проектом охранных зон – он должен быть полностью учтен в ПЗЗ».  Кстати, и прокуратура Санкт-Петербурга, оспорив распоряжение председателя КГИОП о введении в действие РЗО (на этот шаг в феврале 2008 года Веру Дементьеву подтолкнул недопустимый, на ее взгляд, правовой вакуум из-за проволочек с принятием ПЗЗ), указывала, что документ может быть принят только в составе закона о ПЗЗ.

Надо сказать, что в других случаях, не относящихся к теме охраны культурного наследия, а касающихся зон с особыми условиями использования территорий (где расположены аэропорты, коммуникации Федеральной службы охраны, санитарно-защитные и водоохранные зоны и т.п.), КГА специфические требования законодательства учел. Но для РЗО было сделано исключение – несмотря даже на то, что постановление Правительства РФ от 26 апреля 2008 г. № 315 прямо предписывает включать РЗО в ПЗЗ. Судя по словам Александра Викторова, КГА хочет продолжать управление градостроительной сферой в «ручном режиме»: «Да, нет режимов в виде книжечки, но есть высотный регламент для зон регулирования и есть требования КГИОП для охраняемых территорий. Мы ведь в отсутствии ПЗЗ жили с временными регламентами застройки (ВРЗ) – и ничего, как то выжили. Выжили, потому что сделали первый вариант ПЗЗ и пользовались ими в 2006-2007 годах для разработки ВРЗ, а после принятия поправок в Генплан сделали второй вариант. Нынешняя ситуация -- симметричная в отношении коллег. Нет режимов зон охраны, но есть документы органов охраны памятников, и они будут смотреть и выдавать те требования к режимам использования, которые на этих территориях, с их точки зрения, обязаны соблюдаться». Стоить заметить, что Викторов и здесь сводит функции КГИОП только к режимам использования памятников. А упоминаемые им высотный регламент для зон регулирования не соответствует требованиям КГИОП, сформулированным в РЗО.

Справка: Федеральные нормы предписывают

Необходимость включения в ПЗЗ режимов зон охраны явно следует из смысла ряда норм Градостроительного кодекса РФ. Так, одним из принципов законодательства о градостроительной деятельности объявляется ее осуществление «с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий» (п. 10 ст. 2), и предписывается применять к регулированию градостроительных отношений законодательство об охране объектов культурного наследия (п. 3 ст. 4). В  главе 4 «Градостроительное зонирование» говорится, что градостроительные регламенты должны содержать ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые законодательством РФ (п. 6 ст. 30). Естественно, это относится к обязательно отображаемым на картах ПЗЗ  зонам с особыми условиями использования территорий и территориям объектов культурного наследия, устанавливаемым в соответствии с законодательством РФ (п. 5 ст. 30, п. 3 ст. 34). В отношении территорий памятников и ансамблей должны действовать не градостроительные регламенты, а нормы законодательства РФ об охране объектов культурного наследия – в том числе в связи с решениями «о режиме содержания, параметрах реставрации, консервации, воссоздания, ремонта и приспособления» (п. 4, ст. 36).  Более того, непосредственное отношение к специфике Петербурга имеет норма Градостроительного кодекса гласящая, что с учетом соответствующего законодательства должны устанавливаться градостроительные регламенты и в целом для «территорий исторических поселений, достопримечательных мест» (п. 5, ст. 36).

Но окончательную определенность внесло недавно выпущенное постановление Правительства РФ от 26 апреля 2008 г. № 315 «Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации». В нем совершенно недвусмысленно указывается: «Утвержденные границы зон охраны объекта культурного наследия, режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон обязательно учитываются и отображаются в документах территориального планирования, правилах землепользования и застройки, документации по планировке территории» (п. 20).  Наличия подобного  постановления уже давно требовал базовый закон «Об объектах культурного наследия…», предусматривающий, что «Порядок разработки проектов зон охраны объекта культурного наследия, требования к режиму использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон устанавливаются Правительством Российской Федерации» (п. 4. Ст. 34).

Комлев утверждает, что Смольный склоняется к политическому решению внести РЗО в качестве поправки в закон о ПЗЗ. Но если этого не произойдет (а председатель КГА высказывается однозначно против), то будет в очередной раз пролонгирована ситуация правового вакуума. И в этих условиях, благоприятных, возможно, в тактическом отношении для застройщиков (некоторые из них откровенно говорят, что в отсутствии РЗО не видят проблем для своей деятельности), город так и не получит эффективный механизм защиты от новых градостроительных ошибок.

К ясным высотам!

Проект ПЗЗ оставляет открытыми множество вопросов, связанных и с высотным регулированием в Петербурге. В него вошел вариант Высотного регламента (ВР), содержащийся в знаменитом постановлении Правительства Санкт-Петербурга №1731 от 28 декабря 2007 года. Как известно, постановление отменило высотный регламент 2004 года и ввело новый принцип регулирования высоты на основе «поверхности Винокуровой», которая имеет вид воронки – в историческом центре высота зданий минимальная, а при удалении от центра она растет. В некоторых местах поверхность воронки «протыкается» высотными доминантами, которые являются характерным элементом петербургского градостроительного стиля (см.: «Попытка компромисса», "Эксперт Северо-Запад", №22 от 12 июня 2006 года).

На фоне разразившегося в июне скандала с вторжением высотных зданий в историческую панораму Стрелки Васильевского острова губернатор Валентина Матвиенко потребовала проверить параметры регламента. В итоге уже после начала публичных слушаний ПЗЗ на Градсовет был вынесен скорректированный проект ВР. Но даже он был признан рецензентами и рядом выступавших «сыроватым» и отправлен на экстренную (в течение двух-трех недель) доработку, причем в помощь специалистам 1-й мастерской «НИПЦ Генерального плана СПб», возглавляемой Борисом Николащенко, была мобилизована группа архитекторов- рецензентов.

Члены Градсовета выдвинули новую идею -- «оптимизации фоновой застройки»: сначала нужно четко проработать и зафиксировать фоновую поверхность высотной «воронки», а затем уже браться за регламентацию доминант. В пользу этого приоритета однозначно высказался представлявший группу рецензентов Никита Явейн, руководитель архитектурной мастерской «Студия-44» и бывший председатель КГИОП. Он подчеркнул, что нужно исходить из «идеальной модели фоновой застройки», жестко увязав ее с РЗО, а не подгонять ПЗЗ под уже реализуемые высотные проекты. Сконцентрироваться на фоновой застройке призвал и глава ЗАО «Петербургский НИПИград» академик Валентин Назаров. Он убежден, что, первым делом, совместно с КГИОП нужно определиться  с самым главным – четко прописать предметы охраны (пространства, силуэты). Председатель КГИОП Вера Дементьева, которая только на заседании Градсовета ознакомилась с новой версией ВР, деликатно заметила, что, вообще-то, для охранной зоны и ЗРЗ КГИОПом уже разработаны поквартальные режимы с параметрами допустимой высотности, которые и надлежит включить в ПЗЗ.

Некоторые критики ПЗЗ требуют запретить превышение фоновой застройки во дворах, а также отказаться от детальной регламентации так называемых «локальных доминант», которые могут занимать до 20% от площади квартала. Архитекторы предлагают ограничиться только двумя параметрами – высотой карниза лицевых фасадов и высотой конька крыш (и четко прописать в ПЗЗ эти понятия). А архитектор Евгений Герасимов предлагает поступить еще радикальнее: вместо игры терминами «карниз» и «конек» нужно внятно зафиксировать понятие «высота здания», и только им пользоваться. Однако, некоторые опрошенные нами девелоперы считают, что не следует отказываться от 20-процентных локальных доминант и параметров внутриквартальной застройки. «Мне кажется, конструкция, которая ранее была сформулирована, выверена и правильна», - отмечает президент холдинга RBI Эдуард Тиктинский. «На мой взгляд, содержащиеся в Правилах нормы, касающиеся доминант, адекватны, - говорит директор по развитию компании Setl Citi Владимир Антонов. – Доминанты в квартале имеют право на существования, оживляя его и соответствуя традициям застройки Петербурга. И доминанты изначально нужно нормировать – в итоге, это сократит для инвесторов сроки согласований, не нужно будет обращаться в экспертизы. К тому же, доминанты нормируются не только 20% площади квартала, но и перспективой каждой стороны квартала – двух этих ограничений вполне достаточно, чтобы избежать произвола застройщиков».

Позиция КГА невнятна. Признавая необходимость жестко регламентировать фоновую поверхность, «безопасную для исторического центра», и соглашаясь отказаться от тотальной регламентации «локальных доминант», Александр Викторов в то же время говорит о необходимости в отдельных случаях обозначить и места размещения доминант, и предельные высоты.

Впрочем, как убежден Комлев, все эти споры напоминают попытку изобрести велосипед: «Нужно вообще убрать все цифры в границах наших охранных зон, и оставить только режимы. У нас все подробно разобрано по кварталам, которые в центре Петербурга все разные – и нельзя выдавать лекарство по одному рецепту. Дома могут реконструироваться в охранной зоне, могут замещаться в ЗРЗ, но при этом должны соблюдаться главные принципы, заложенные в РЗО: это не должно быть видно с открытых городских пространств и не должна превышаться существующая рядом фоновая застройка».

Важное новшество, положительно оцениваемое экспертами, - расширение зоны действия ВР (по сравнению с проектом 2004 года). Но эксперты считают целесообразным «накрыть» еще большую территорию – вплоть до центральной дуговой магистрали и всех въездов в город. Викторов согласен с этим направлением корректировки ВР.

Несмотря на критические высказывания членов Градсовета, Викторов не склонен отказываться от обозначения мест размещения высотных кластеров (зоны 8) на въездах в город. Выражая мнение группы рецензентов, Никита Явейн назвал пока непроработанной идеологию таких кластеров, «только формализующую сложившуюся ситуацию», то есть уже заявленные проекты. Высказывались сомнения и в целесообразности обозначения для этих территорий параметра «не ниже» (фигурировала цифра 150 метров). Архитектор Олег Харченко, президент компании Urbis и бывший председатель КГА, справедливо задается вопросом, каким образом разработчики ВР учитывают при выделении высотных кластеров тенденции функционального развития территорий и, в свою очередь, задают «фокус» для дальнейшего развития – в частности, зон формирования деловых Сити.

«Мы должны формировать объемно-пространственную структуру города и, в частности, обозначать высотными кластерами въезды в город, чтобы издалека было видно, что мы не к фону подъезжаем, - убежден Викторов. – У нас есть неудачный пример пересечения под острым углом проспекта Просвещения и Выборгского шоссе, которое с точки зрения градостроительной науки и архитектуры следовало зафиксировать некой башней, и это предполагалось в  1970-1980-е годы. А получилось, после перепродаж участка, что там расположилась не доминанта, а гипермаркет «О’КЕЙ». Поэтому должны быть территории, где можно строить «не ниже» определенного уровня – хотя, может быть, мы сделаем не 150 метров, а поскромнее». Причем, как резонно полагает главный архитектор, и уже застроенные территории могут обозначаться как зоны высотных кластеров – город так сформулирует требования к дальнейшей реконструкции объектов.

Об избушках и доминантах

Александр Викторов, председатель КГА:

«Действительно, больше всего нас волнует не самая серединка города, и не самая периферия. Все проблемы начинаются не на Дворцовой площади, и не на Невском проспекте – здесь все ясно уже с начала XIX века и правила игры всегда определялись, по сути, тремя законами: брандмауэр, высота карниза Зимнего дворца и красная линия. А нас интересует, прежде всего, промежуточный слой – между исторической частью города и новыми образованиями,  где и возникают основные конфликтные вопросы. И эти слои не должны жестко состыковываться – нужно, чтобы они как в красках размывались. Поэтому мы и пошли на изменение ВР (2004 года), который проводил слишком условные линии, и получалось, что, к примеру, от одной стороны улицы Савушкина в сторону центра можно строить 48 метров, а с другой стороны  - 90 и более. В итоге мы сделали в новом высотном регламенте плавное повышение с учетом влияния на центр. И, получив историю с биржей, поняли, что даже если объект строится далеко, просматривать надо как следует - что будет видно, где будет видно, на что это будет или не будет накладываться».

Признавая необходимость жестко регламентировать фоновую поверхность, «безопасную для исторического центра», и соглашаясь отказаться от регламентации 20-процентных «локальных доминант», Александр Викторов в то же время считает необходимым обозначить в принимаемом проекте ПЗЗ и места размещения доминант, и в ряде случаев предельные высоты.

«Мы пропишем, где возможно, конкретные кварталы, и высоты, которые считаем допустимыми. Но мы не можем всего предугадать, - и тогда будет процедуры общественного согласия и отступления от регламента».  По мнению Александра Викторова, к примеру, вполне допустимо «протыкание» фоновой «воронки» на северном острове намывных территорий: «Мы проверили и считаем не нарушающей ничего принципиально с точки зрения открыточных видов высоту доминанту 150 метров – но 240 метров уже дает неприятности… Мы же видим с Троицкого моста дом на улице Беринга – и он никому не мешает. Конечно, вместо создания нового силуэта города можно настроить там аккуратненьких низеньких избушек. Ничего плохого мы не сделаем, но и ничего хорошего. А если в створе Малой Невы появился какой-то интересный объект – разве это плохо?!... На мой взгляд, доминанты могут появляться на территориях севернее Арсенальной и Свердловской набережных. Чего мы боимся - накладки на цех завода «Силовых машин», на этот бесконечный мастодонт? И почему за этим фоном не может появиться новый город - ведь здесь нет накладок ни на один памятник архитектуры!»

Главный архитектор предлагает прописать в текстовой части ПЗЗ, что у «объектов доминантных должен быть выразительный силуэт»: «Когда на Градсовете по зданию биржи мы предприняли легкую провокацию, вмонтировав на ее место фотографию Исаакиевского собора, то это выглядело совершенно по-другому.  Важно,  что мы видим. Доминанты не должны быть монолитными «чемоданами»! В Петербурге есть традиция шпилей. Может, кто-то посчитает это насилием над творческим началом архитекторов, но почему бы нам не прописать в ПЗЗ, что завершения зданий-доминант должны быть имитирующими, напоминающими купольные образования или какие-то вертикали шпилей?»

Авторитетные исключения

Особую проблему представляют исключения из общего порядка, формулируемого ПЗЗ. Несомненно, необходимо максимально четкое и подробное описание процедур согласования всех случаев отступления от предельных параметров, и, особенно, при создании доминант – чтобы это был реальный механизм общественного согласия. Между тем, вопреки прежним заверениям Викторова (см.: «Попытка компромисса», «Эксперт С-З», №22 от 12 июня 2006 года), в проекте ПЗЗ так и не появилась сложная и многоуровневая процедура согласования высотных проектов – с включением публичных слушаний, заключений Градсовета и Совета по сохранению культурного наследия при правительстве города, с проведением историко-культурных и историко-градостроительных экспертиз, с обязательным согласованием КГИОПа. Пока раздел ПЗЗ (в части II. Гл. 2), касающийся согласования доминант, не отличается внятностью и, по мнению экспертов, содержит несколько лазеек для легитимации проектов вроде небоскреба «Охта-Центр».

Так, согласно проекту ПЗЗ, одобрение Градсовета необходимо только для согласования проектов планировок территорий, где предполагается размещение доминант. Для утверждения же высоты самих небоскребов (превышений доминантной части кварталов) в зонах высотного регулирования 3 и 4 (почти совпадающих с ЗРЗ-1 и ЗРЗ-2 – к последней и относится выбранный для «Охта-Центра» участок) требуется лишь согласования КГИОПом историко-градостроительной экспертизы. А «в случае воссоздания утраченных доминант на территории исторического центра Санкт-Петербурга и исторических пригородов, и на примыкающих к ним территориям» в тексте ПЗЗ вообще не упоминаются никакие согласования (согласие КГА конечно нужно, потому что он дает разрешение на строительство). Интересно, что небоскреб «Газпрома» пытаются представить именно как воссоздание утраченного храма-доминанты на Охте, трактуя воссоздание как замену (четкого определения термина «воссоздание» в законодательстве нет).

Алексей Комлев справедливо полагает, что ПЗЗ должны давать четкое определение понятия доминанты, их классификацию и, соответственно, алгоритмов принятия решений: «Доминанты могут быть локальными, районными и городскими, и от этого должен зависеть уровень обсуждения проектов – вплоть до проведения городского референдума. В зависимости от того, какая это доминанта, система поведения должна быть заложена в правилах. Строить доминанты нужно, и кто сказал, что по периметру центра города в дальнейшем не будет новых соборов? Нужно определить перечень зданий, которые сейчас могут быть доминантами – в любом случае, это должно быть, наверное, не жилье, а какие-то общественные объекты. Важно понятным языком прописать, что такое доминанта, какие могут быть доминанты, как проходить процедуру слушаний, каков будет механизм проведения экспертиз о возможности размещения доминат, превышающих фоновую застройку с проверкой их высоты. Доминанты – это не то, что просто «видно», а то, на что нужно смотреть. Но появление таких объектов должно быть единичными случаями».

При выдаче разрешений на отклонения от предельных параметров разрешенного строительства (это относится не только к высотности) ключевая роль в проекте ПЗЗ отводится Комиссии по землепользованию и застройки при Правительстве Санкт-Петербурга под председательством вице-губернатора Александра Вахмистрова (см. раздел 2.8 Части I «Общая часть» ПЗЗ). И хотя процедура предусматривает проведение публичных слушаний, итоговое решение принимается комиссией лишь «с учетом заключения» об их результатах. При этом комиссия «может запросить» (отнюдь не в обязательном порядке) экспертное заключение, в частности, уполномоченного органа в сфере охраны и использования объектов культурного наследия (то есть это может быть не только КГИОП, но и структура Росохранкультуры).

Вопреки декларациям

На этом фоне явным вызовом общественности следует считать место, которое проект ПЗЗ отводит Градсовету. Его роль сведена к минимуму  -- он задействуется только в одном упомянутом выше случае. Между тем, ранее  Викторов уверял, что в ПЗЗ будет включена норма об обязательном согласовании Градсоветом проектов в центре города (см.: «Попытка компромисса», «Эксперт С-З», №22 от 12 июня 2006 года). Учитывая же недавние публичные заявления Валентины Матвиенко и Александра Вахмистрова о том, что проекты застройки якобы «утверждает» не правительство и губернатор, а Градсовет (де-юре имеющий лишь статус совещательного органа), общественность ожидала повышения роли Градсовета при принятии решений по значимым проектам. Но КГА в своем проекте эту роль наоборот понижает, откровенно игнорируя публичные заявления руководителей города.

Между тем, даже представители девелоперского бизнеса (не говоря уже об архитекторах и деятелях культуры), высказываются за наделение Градсовета реальными полномочия в процессе согласования. В частности, управляющий УК «Теорема» Игорь Водопьянов убежден: «В Петербурге должен быть компетентный, независимый от городской власти коллегиальный орган, который может решать вопрос и высотности строящихся объектов, и внешнего вида зданий. Есть же люди, которым невозможно просто дать 50 тысяч долларов и они подпишут, что угодно!  Может, стоит этих людей найти? На мой взгляд, в идеале этим органом должен быть Градсовет. Отдельный вопрос – из кого он должен состоять. Главное же - он должен иметь не рекомендательные функции, а запретительные. И если это будет согласованное мнение независимых и квалифицированных людей, то, в моем понимании, окажутся оправданны и ограничения, которые могут возникнуть в жизни в том числе и нашей компании».

Объективно роль Градсовета как профессионального экспертного органа должна быть значительна и в силу того, что в проекте ПЗЗ так и не была сделана попытка ввести «код среды» - формализованный набор параметров, учитывающих специфику и архитектурные традиции различных районов Петербурга. Хотя многие специалисты настоятельно рекомендовали это, ссылаясь на практический опыт исторических городов Европы.

Трудности перехода

Строительное сообщество волнуют, прежде всего, сложности переходного периода. Как отмечает президент холдинга RBI Эдуард Тиктинский, занимающийся по поручению Ассоциации «Строительно-промышленный комплекс Северо-Запада» взаимодействием с городскими властями, девелоперы озабочены двумя основными вопросами системного характера.

Во-первых, бизнес заинтересован, чтобы уже утвержденные временные регламенты застройки (ВРЗ) оставались в силе в течение определенного времени даже после принятия ПЗЗ. «Закон «О регулировании градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге» предусматривает, что все ВРЗ теряют силу после принятия Правил, - говорит президент холдинга RBI Эдуард Тиктинский. – Соответственно, застройщик, проектирующий объект в рамках согласованного ВРЗ, может оказаться отброшенным на год назад и ему придется все перепроектировать. Строительное сообщество считает, что ВРЗ, выданные до принятия ПЗЗ, должны оставаться в силе. Мы полагаем, что может быть установлен какой-то переходный период и, на взгляд наших юристов, этот вопрос может быть решен в рамках текущего городского законодательства».

Во-вторых, как подчеркивает Эдуард Тиктинский, «необходимо запараллелить процедуры разработки, согласования и выпуска проектов планировки территорий с процедурами получения разрешений на условно разрешенный вид использования участков, а также разрешений на отклонение от предельных параметров строительства».  Более эффективная процедура опять же позволит избежать временных задержек при реализации проектов.

«Мы понимаем, что процедура применения условно разрешенного вида использования или отклонения от предельных параметров  не должна быть слишком простой – иначе исключения из правил примут характер системы, - отмечает директор по развитию компании Setl Citi Владимир Антонов – Но в переходный период, если положения уже утвержденных документов не нашли отражения в ПЗЗ, процедура должна быть упрощена. Тем более что она не только трудная и длительная, но и рискованная – она может не увенчаться успехом. Помимо этого, необходимо,  чтобы одновременно, в рамках единых процедур, проходила корректировка имеющейся документации и разработка документации, которая еще не подготовлена. Все это – вопросы времени, причем от дополнительного затягивания  при решении градостроительных вопросов не будут выигрывать ни застройщики, ни конечные покупатели жилья».

Некоторые девелоперы хотят, как и в случае в поправками в Генплан, большей «гибкости» ПЗЗ. Системное значение, на взгляд Игоря Водопьянова, должно иметь создание механизма постоянной (а не только в переходный период) корректировки ПЗЗ: «Самое главное – необходим механизм внесения изменений в ПЗЗ. Допустим, изменилась ситуация и на территории, где была промзона, стало оправданным, с точки зрения развития рынка, строительство жилья. Или, напротив, в каком-то месте происходит уже перенасыщение жильем, его не покупают, и девелопер должен оперативно переориентироваться на использование участка под другую функцию. А поскольку любой механизм внесения изменений в документацию потенциально коррупционный, то механизм корректировки ПЗЗ должен быть максимально четко и подробно описан». Однако, тут кроется опасность превращения правил игры, каковыми являются ПЗЗ, в подручный инструмент удовлетворения всех, даже мелких, прихотей девелоперов. Этого делать конечно нельзя. По нашему мнениию, «постоянной корректировки» ПЗЗ, к чему призывает Водопьянов, быть не должно. Как и возможности «оперативно переориентироваться на использование участка под другую функцию». Такая возможность делает бессмысленным функциональное зонирование, которое и так уже довольно сильно размыто поправками в Генплан (см. «Эксперт Северо-Запад», № 14 за 7 – 14 апреля 2008 года).

Каким окажется решение проблем переходного периода, волнующих девелоперов, не известно, но Александр Викторов заверяет: «Компромисс с бизнесом будет обязательно». Пока окончательные юридические решения не найдены. «На мой взгляд, важно понимание, на каком этапе находится застройщик, - говорит председатель КГА. - Если он еще ничего не начал делать или, условно говоря, 10 лет продлевает документацию, - тогда и до свиданья! А если уже получено разрешение на строительство, то, наверное, с этим надо считаться».

Разумеется,  наибольшие сложности будут в ситуациях, когда высотность застройки, разрешенная ВРЗ, не соответствует новому ВР. 1-я мастерская «НИПЦ Генерального плана СПб» недавно провела проверку 130 реализуемых проектов, имеющих признаки доминант, и из них около трех десятков не вписываются в смоделированную  фоновую поверхность «воронки». «Только что от меня ушли люди из одной строительной компании, которая уже не первый год проектирует дом, причем далеко не в центре, а мы сейчас предлагаем им занизиться, - рассказывает Викторов. - Причем даже занижение на этаж для них уже болезненно. Может быть, я, зачастую, и слабо верю в крокодильи слезы строителей. Но я вполне могу понять, что они уже как-то простроили свою экономику, расходы и доходы, поняли, какую дельту с этого получат, какой будет срок окупаемости. Мы полчаса сидели за этим столом и уговаривали их, и еще будем говорить на эту тему».

 

Спешка неуместна

Общие же требования проекта ПЗЗ к застройке девелоперы считают достаточно приемлемыми. В частности, это относится к обеспечению строящихся объектов машино-местами (к примеру, одно машино-место на 80 кв. м. площади в многоквартирном доме), а также соблюдению нормативов по озеленению территорий (для многоквартирного дома – 23 кв. м. площади зелени на 100 кв. м. жилья). Введение этих двух параметров, по замыслу разработчиков ПЗЗ, должно стать инструментом, решающими проблему уплотнительной застройки. Председатель КГА считает это действенным механизмом регулирования плотности застройки: «Несоответствующий нормативам проект мы не согласуем. Если застройщики под свои амбиции не хватает квадратных метров зелени и парковочных мест, то решается это очень просто –  нужно уменьшать свои амбиции. Тогда либо дом будет меньше и хватит зелени и машино-мест, либо следует идти в другое место!».

Правда, Владимир Антонов предлагает все же внести в ПЗЗ некоторые коррективы, чтобы не возникало противоречий между требованиями документов территориального планирования (проектов планировок) и территориального зонирования (Генплана и ПЗЗ) с точки зрения обеспечения зелеными насаждениями и машино-местами. «Установление обязательств застройщиков по исполнению нормативов на отдельно взятых участках нам кажется не совсем отвечающим духу и логике иерархии градостроительных документов. Есть проект планировки, предполагающий решение таких проблем комплексно, – например, создание единого  паркинга для всего квартала и, таким образом, решение проблемы дефицита машино-мест для нескольких участков.

Дмитрий Афиногенов, юрист-эколог, координатор проектов Центра экспертиз «ЭКОМ», положительным моментом Правил выделяет классификацию зеленых насаждений на различные виды, в зависимости от выполняемых функций. Однако, он отмечает и недостатки проекта:

«Во-первых, вызывает несогласие размещение на территории зеленых насаждений  общего пользования ТР2 объектов 5 класса вредности.  Они предусматривают 50- метровую санитарно-защитную зону, поэтому такая территория  в принципе не может выполнять рекреационные функции.

Во-вторых, еще более противоречивой выглядит зона ТР5-2. Указывается, что это зона зеленых  насаждений на территории санитарно-защитной зоны, но при этом основные виды разрешенного использования  – сады и скверы. Это противоречит установленному на федеральном уровне санитарному законодательству, запрещающему размещать на таких территориях жилые объекты и рекреационные зоны (к которым по определению относятся сады и скверы, где гуляют люди).

В-третьих, замечание, касающееся и зеленых насаждений, и в целом Правил. В регламенте зоны ТР-2 указан условно разрешенный вид использования для плоскостных спортивных сооружений, обозначенных в таблице под кодом 110.4. Однако, по классификатору КГА 2007 года это код открытых спортивных сооружений. Может быть, это техническая ошибка или какой-то непонятный пока замысел. Если имелись ввиду открытые сооружения, то почему-то не указано, каковы могут быть их размеры (хотя их строительство возможно на территориях многих зеленых насаждений). Таким образом, возникают опасения, что после принятия ПЗЗ, содержащих ссылки на коды, могут вноситься изменения в приказ КГА и в классификаторе будут изменяться расшифровки видов использования территорий.  Поэтому было бы целесообразно утвердить коды в составе ПЗЗ, сделав документ более подробным и определенным».

 В Правилах есть оговорка, что при наличии в 800-метровой пешеходной доступности паркинга требование по обеспечению машино-мест могут сокращаться на 30%, однако, на практике она не охватывает всего круга возможных ситуаций. Нужно дополнительно проработать вопрос смягчения условий обеспечения машино-местами и зеленью, если в квартале есть объекты, удовлетворяющие его потребности».

В  качестве очевидного пробела в проекте ПЗЗ может рассматриваться то, что в нем вообще не нашла отражения тема подземного строительства. Между тем, оно имеет свою непростую специфику как при решении сугубо процедурных и технологических вопросов, так и при взаимодействии в целом с городской средой, особенно в районах исторической застройки.

Примечательно, что и руководители КГА, и разработчики ПЗЗ, и эксперты – архитекторы, девелоперы и т. д. – отмечают, что на доработку документа, процедура принятия которого уже официально запущена, остается очень мало времени. Но, может быть, следует обратиться к опыту принятия Генплана (который также разрабатывался не один год, но утверждался, в конечном счете, в спешке) и, приняв политическое решение, приостановить на несколько месяцев процесс прохождения документа. В силу разных обстоятельств именно сейчас развернулась предметная работа по многим вопросам (особенно по высотному регламенту), но при этом выявились и принципиальные противоречия в понимании функций ПЗЗ и их содержательного наполнения (прежде всего это касается РЗО). 

Сроки принятия ПЗЗ за последние три года уже не раз сдвигались, и вряд ли может быть самоцелью успеть с утверждением закона депутатами ЗакСа до конца декабря. Подобный очередной новогодний подарок в сфере градостроения вряд ли порадует заинтересованную общественность. Вступление в силу недостаточно проработанного и выверенного документа может укрепить недоверие к добросовестности властей и их намерений создать в Петербурге эффективно работающую систему регулирования строительства и сохранения историко-архитектурного наследия.

Санкт-Петербург

Игорь Архипов, обозреватель журнала «Эксперт Северо-Запад»

распечатать  распечатать    отправить  отправить    другие материалы  другие материалы   
ДОПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ССЫЛКИ
Проекты ЭКОМ:
Общественное обсуждение Правил землепользования и застройки Санкт-Петербурга
Публикации:
14.09.2011 - Новая градостроительная политика для нового правительства Санкт-Петербурга
20.04.2011 - Круглый стол: «Высотки вне закона?»
14.05.2010 - 27-28 мая: публичные слушания по проекту внесения изменений в Генплан Петербурга
13.05.2010 - Городские леса как территории общего пользования?
07.11.2009 - Уважаемые друзья! Коллектив Центра ЭКОМ благодарит вас за подержку, которую вы оказываете нам и нашей деятельности
23.02.2009 - Прокуратура не заметила «локальных доминант» в ПЗЗ
14.01.2009 - Вниманию жителей: изменения в работе выставки
14.01.2009 - Круглый стол «Петербург – 2025. Каким ему быть?»
10.01.2009 - Список адресов электронной почты депутатов
09.01.2009 - Что может сделать каждый петербуржец для спасения облика города?
09.01.2009 - Список депутатов
09.01.2009 - Образец письма-обращения. Прокурору Санкт-Петербурга Зайцеву С. П.
09.01.2009 - Образец письма-обращения. Представителю Губернатора Санкт-Петербурга Законодательном Собрании Бродскому М.Н.
09.01.2009 - Образец письма-обращения. Депутатам Законодательного собрания
09.01.2009 - Выставка "Петербург-2025. Каким ему быть?"
23.12.2008 - Прокуратура не выразила восторга по поводу проекта ПЗЗ
23.12.2008 - Заключение городской прокуратуры на проект Правил землепользования и застройки СПб.
22.12.2008 - Святой Георгий набрал высоту
19.12.2008 - «Локальные доминанты» на карте высотного регламента – юридический нонсенс
19.12.2008 - Каким он будет - «Петербург - 20??»?
12.12.2008 - Карта высотных "исключений" в Правилах землепользования и застройки
11.12.2008 - Проект Правил землепользования и застройки Санкт-Петербурга. 2008. Версия, внесенная в Законодательное собрание
09.12.2008 - Они внесены! Читайте скорее.
09.12.2008 - Общая часть Правил землепользования и застройки Санкт-Петербурга. 2008
09.12.2008 - Территориальная часть Правил землепользования и застройки Санкт-Петербурга. Градостроительные регламенты. 2008
02.12.2008 - Как правильно смотреть на исторические панорамы Санкт-Петербурга
24.11.2008 - К ПЗЗ мы еще вернемся. Вопрос – сколько раз?
26.10.2008 - Вертикаль соседских отношений: подземный аспект
26.10.2008 - Конец подземного строительства в Петербурге?
26.09.2008 - Слушания закончились – работа продолжается
24.09.2008 - Процесс слушаний по ПЗЗ окончательно доказал свою неэффективность
Персоналии:
Афиногенов Дмитрий Владимирович
Яндекс цитирования Rambler's Top100
Copyright ©2004-2019 ЭКОМ. Все права защищены.
return_links(); ?>