Rambler's Top100
Центр экспертиз ЭКОМ РОО Санкт-Петербургское общество естествоиспытателей Центр экспертиз ЭКОМ РОО Санкт-Петербургское общество естествоиспытателей
Что есть на сайте    журналистам   специалистам   студентам   гражданам   друзьям   прочее
Гражданские конференции
Общественная экологическая экспертиза
Административные общественные слушания
Общественное обсуждение градостроительных проектов
Разработка проектов нормативных актов
Мониторинг правоприменения
Доступ к правосудию
Другие технологии общественного участия
Индикаторы общественного участия
Библиотека Центра ЭКОМ
О нас
Наши партнёры
Проекты ЭКОМ
  Актуальная кампания:

СПАСТИ СЕСТРОРЕЦКИЙ БЕРЕГ!

РАЗВИТИЕ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЙ ПЕТЕРБУРГА

 Подписка на новости
Подпишитесь на рассылку коротких сообщений о новых материалах на сайте
E-mail:
Посмотреть архив сообщений
  Сохранить ссылку:
Начало : Разработка проектов нормативных актов : Экологическое право: право граждан или бюрократии?
Экологическое право: право граждан или бюрократии?

Опубликовано в бюллетене «На пути к устойчивому развитию России», вып. 37, 2007

За последние годы экологическое законодательство России окончательно сформировалось как бюрократическое право, которое обслуживает, в основном, бюрократические интересы. Человек-гражданин, как субъект экологических правоотношений в российском законодательстве либо вообще отсутствует, либо постепенно исчезает по мере обновления базовых законов. Основными субъектами права оказываются государственные органы и природопользователи. Хотя экологические преступления нарушают именно права граждан, последние, фактически, лишены возможности отстаивать свои интересы самостоятельно, без участия прокуратуры либо одного из контролирующих органов исполнительной власти.             

 

Неспособность экологического законодательства в России решать возложенные на него задачи по предотвращению деградации окружающей среды связана не с недостаточным количеством законов и не с отсутствием каких-то конкретных нормативных актов, а с неэффективностью концепции этих нормативных актов, неэффективностью идейной основы, на которой они создаются

Подробный анализ ключевых норм в области охраны окружающей среды обнаруживает парадоксальную картину – за исключением закона «Об охране окружающей среды», гражданин – ради благополучия и здоровья которого создается вся природоохранительная система, как субъект права в них отсутствует. В тех законах, где права граждан как-то упомянуты, их содержание не раскрыто, и возможности прямой защиты, самозащиты права у граждан России, фактически, нет.

Любые действия, которые гражданин может предпринять в правовом поле, так или иначе связаны с обращением в государственные органы и побуждением их предпринять какие-либо действия. Даже обращение в суд становится все более затруднительным, поскольку заявителям приходится доказывать свою правоспособность в вопросах защиты окружающей среды. К сожалению, это, с одной стороны, ставит реализацию гражданских прав в зависимость от эффективности административных практик в государственных учреждениях, а с другой – снижает интерес к использованию экологического права и доверие к нему.

 

Что происходит сейчас с экологическими правами граждан? С одной стороны, при реформе федерального законодательства происходит вымывание правоустанавливающих диспозиций из статей. Например, в старой редакции Градостроительного кодекса упоминание экологических прав граждан было, а в новой его нет. Не появилось конкретизации экологических прав граждан в сфере лесных отношений в новой редакции Лесного кодекса.

С другой стороны, происходит активное «спихивание» правоотношений, касающихся  сферы охраны окружающей среды, в экономическую область. Суды сейчас довольно часто выносят решения, в которых право на благоприятную окружающую среду фактически трактуется как имущественное право. В новом Лесном кодексе лесу придана экономическая ценность, но это ценность частной собственности, которая может быть пущена в оборот, а не ценность экосистемных услуг, право на получение которых есть у каждого (общественная собственность).

Последствия подобного перерождения и превращения экологического законодательства в своеобразную «вещь в себе», к сожалению, далеко выходят за рамки обычного пренебрежения законом.

Один из наиболее ярких примеров в этой области – закон «Об особо охраняемых природных территориях», где права граждан не упомянуты вовсе. Согласно действующему законодательству, особо охраняемые природные территории существуют «в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов…, достопримечательных природных образований, объектов…, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния». Можно согласиться с тем, что все, перечисленное выше, может быть предметом бюджетного финансирования, оправданием существования научных институтов и административных структур. Но с интересами граждан ни один из пунктов перечня не связан. Получается, что существование ООПТ не увязано с соблюдением нашего базового права на благоприятную окружающую среду, взаимоотношения отдельного человека и заповедника не регулируются экологическим законодательством. Согласно букве закона об ООПТ, население выступает всего лишь объектом «экологического воспитания». Однако реальная жизнь вносит свои коррективы, и, в конце концов, люди приспосабливают для своих нужд любую бюрократическую институцию. Вакантное место экологических правоотношений занимают иные способы «присвоения» такой «вещи в себе» как ООПТ. Все конфликты, связанные с «наступлением» туризма на заповедники, «коммерциализацией» деятельности ООПТ заложены в том вакууме отношений ООПТ и гражданина, который создан профильным законом.

В силу указанной тенденции обюрокрачивания экологического законодательства экспертиза, сертификация, нормирование – все те инструменты, на совершенствование которых специалистами возлагаются такие большие надежды, – превращаются в правила борьбы государства с экономическими субъектами. В силу заложенной в них административно-технической логики они постепенно, но неизбежно вырождаются в бюрократические «игры», в которых интересы административных структур доминируют над интересам общества. К сожалению, в силу своего разрешительного характера они еще обладают приличным потенциалом взяткоемкости.

Например, фактическая ликвидация экологической экспертизы вызвала панику в экологической среде. Однако эти настроения не вышли за пределы узкого круга профессионалов, и не породили волну общественного возмущения, как это было в ситуации с Лесным Кодексом. По результатам неформальных бесед выясняется, что большинство чиновников, представителей бизнеса и граждан видят ситуацию в совершенно другом свете, нежели экологи. Из уст государственных чиновников высокого уровня звучат заявления о «бесполезности» экологической экспертизы, поскольку «на полторы тысячи заключений в год – ни одного отрицательного», приватно называются суммы, которые надо заплатить за положительное решение вопроса (обычно через «свою» фирму, которая разрабатывает ОВОС).

Увы, проверить эти утверждения нет возможности. Закон «Об экологической экспертизе» не обязывает государственные органы публиковать необходимые статистические показатели. Содержательные результаты экологической экспертизы обычно бывают «засекречены» и от граждан, и от органов местного самоуправления, и даже от депутатов и органов региональной исполнительной власти.

Возможность не предоставлять требуемые документы общественности появилась благодаря небрежности в формулировке закона «Об экологической экспертизе». Закон говорит о том, что гражданам и муниципальным образованиям может быть направлено не само заключение экологической экспертизы, а некая «информация о ее результатах», что выводит работу органов государственной власти из сферы гражданского контроля. Этой ошибки можно было бы избежать, если бы закон последовательно создавался не как описание процедуры ЭЭ, а как механизм раскрытия ст. 42 Конституции РФ о праве граждан на достоверную информацию о состоянии окружающей среды.

Таким образом, можно констатировать, что основой для коррупции в сфере экологической экспертизы также является пренебрежение экологическими правами граждан, а именно – правом на получение экологической информации.

Нежелание видеть гражданина субъектом экологического права глубоко укоренилось в профессиональной среде экологов. Например, подавляющее большинство экспертов в сфере экологического образования, говорят и мыслят в терминах «навязывания» экологических идей «населению». Субъект экологического просвещения и воспитания может меняться в зависимости от позиции говорящего, но риторика остается неизменной: «население должно или обязано знать…; руководители должны знать…» и так далее. Даже специальный тематический сборник Центра экологической политики России по вопросам экологического образования, не содержит ни одного упоминания о том, что у граждан могут возникать некие права в связи с процессами экологического образования и воспитания.

Между тем, если посмотреть на право с этой точки зрения, открываются очень любопытные возможности. Статья 58 Конституции Российской Федерации закрепляет обязанность каждого из нас по сохранению окружающей среды и бережному отношению к природным богатствам. Очевидно, что человек не может осуществлять эту обязанность, если у него полностью отсутствует экологическое образование. Последнее, соответственно, должно быть предоставлено государством, возложившим обязанность на гражданина.

Постоянно подчеркивая значимость этических концепций в охране окружающей среды, специалисты в этой области, как правило, игнорируют необходимость законодательно признавать право людей действовать, исходя из своих моральных убеждений. Практический опыт показывает, что людей, которые пытаются защищать окружающую среду по морально-этическим соображениям (защита выращенных людьми деревьев в городе, зоозащита, протесте против разрушения ландшафтов и др.), достаточно много (и это может рассматриваться как доказательство эффективности системы экологического образования и просвещения). Но они напрочь лишены каких бы то ни было правовых инструментов для такой деятельности.

Показательный критерий – невозможность получить компенсацию морального вреда за нанесение ущерба окружающей природной среде, опираясь на российское право и действуя в рамках существующих правоприменительных практик. Даже доказательство того, что человеку может быть нанесен вред разрушением окружающей природной среды за пределами его имущественного владения (квартиры, дачного участка, дома), в настоящее время требует такой экспертной и административной поддержки, что для отдельного гражданина это превращается в неподъемную задачу.

Поэтому получается, что экологическое законодательство обществу (за пределами всегда ограниченного круга специалистов) не нужно, практически не востребовано. Хотя собственно право сейчас в разных сферах востребуется обществом все больше и больше. Если на этом изломе мы не сможем предложить ничего, кроме экологической пропаганды и призывов двадцатилетней давности, экологическое право может вообще исчезнуть как таковое, будучи поглощено, например, природно-ресурсным и гражданским.

С моей точки зрения, основное направление развития экологического права должно состоять в том, чтобы человек, гражданин появился в нем снова как субъект права. Не как беспомощный ребенок, который является предметом заботы родителей, а как самостоятельный субъект права. Здесь необходимы серьезные усилия экспертного сообщества, потому что в настоящее время эта концепция не проработана настолько, чтобы ее можно было предлагать для практической реализации.

Например, правоведы почти ничего не могут сказать о том, что представляет из себя «право на благоприятную окружающую среду», какие обязательные последствия оно имеет. Что это значит, например, в отношениях гражданина с особо охраняемыми природными территориями, с городскими лесами или еще с какими-то природными объектами, их пользователями и регулирующими органами? Что это такое – «благоприятная окружающая среда»? Докуда она простирается? Включает ли в это понятие только условия моего существования, или еще и потребляемые мной экосистемные услуги, или еще что-то?

Нельзя сказать, что ответов на эти вопросы нет совсем, но состояние общественной дискуссии далеко от того, чтобы предложить их в качестве основы для нормативного регулирования.

 

Однако, коль скоро задача круглого стола, организованного Общественной палатой, состоит в том, чтобы сформулировать набор рекомендаций, то, наверное, самое главное – это необходимость организовать юридическую экспертизу проектов нормативных актов с точки зрения того, как в них реализуется статья 42 Конституции Российской Федерации, как раскрываются экологические права граждан.

Следует обратить внимание Федерального Собрания на необходимость скорейшей разработки закона о государственной экспертизе, поскольку сейчас все функции экологического экспертизы передаются в единую государственную экспертизу. К сожалению, если по экологической экспертизе у нас есть закон, который регулирует многие важные правовые вопросы, обеспечивающие гарантии прав граждан, в частности, статус заключения, возможности его обжалования, и пр., то по государственной экспертизе такого закона нет. Соответственно, права граждан на доступ к информации и участие в принятии решений на практике не смогут быть реализованы из-за отсутствия процедур и финансирования полномочий госорганов.

К сожалению, следует признать, что изменение экологического законодательства, которое мы видим, является отражением общественного мнения.

Поэтому нам нужно обратить внимание на необходимость восстановления статуса гражданина как полноправного субъекта экологического права. Необходимо постоянно и во всех документах подчеркивать то, что граждане обладают экологическими правами, а не просто использовать их в качестве статистов, которые высказывают какое-то навязанное им мнение.

Следует обратиться к Общественной палате с требованием разработать процедуру проектов нормативных актов и проводить экспертизу готовящихся законопроектов и мониторинг действующих законов, правоприменительной практики опять же с точки зрения высказанной выше концепции: сделать гражданина субъектом экологической политики.

Карпов А.С.

Текст статьи для печати (PDF, 75 Kb) Файл: Текст статьи для печати (PDF, 75 Kb)

Оригинал публикации: Полностью текст бюллетеня "На пути к устойчивому развитию России" №37

распечатать  распечатать    отправить  отправить    другие материалы  другие материалы   
ДОПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ССЫЛКИ
Проекты ЭКОМ:
Право на участие
Публикации:
17.06.2010 - Конференция «Общественные городские движения – теория и практика сотрудничества»
16.03.2010 - Доступ к информации о деятельности госорганов может быть закрыт
10.03.2010 - Петербургские организации вошли в коалицию «За Байкал!»
28.02.2010 - Кампания за эффективный закон о публичных слушаниях
25.01.2010 - Добро пожаловать в «ШКОЛУ АКТИВИСТА» - второй набор
13.01.2010 - Первый выпуск «ШКОЛЫ АКТИВИСТА»
20.11.2009 - Школа Активиста, Модуль "Гражданский эксперт"
25.10.2009 - Школа Активиста. Модуль 2.
06.10.2009 - В Санкт-Петербурге открывается "Школа Активиста"
29.09.2009 - Консультации для инициативных групп и некоммерческих организаций
08.07.2009 - Экспертная поддержка инициативных групп и НКО. Воспользуйтесь редкой возможностью!
04.05.2009 - Инициативный Петербург на картах google maps
04.05.2009 - 20 МАЯ. Информационный семинар «Технологии оценки в деятельности НКО, основанные на участии клиентов»
02.04.2009 - Брошюра "Управление многоквартирным домом: какой способ лучше?"
17.02.2009 - В Петербурге состоялся первый в России тренинг «Технологии оценки в деятельности НКО, основанные на участии клиентов»
05.02.2009 - Конкурс на оказание комплексной правовой поддержки некоммерческим организациям
05.02.2009 - Заявка на оказание НКО комплексной правовой поддержки
02.02.2009 - Встреча с руководством Комитета по культуре Государственной Думы
30.01.2009 - Впервые в Петербурге: жители решали, будет снесен их дом или нет
21.01.2009 - "Вместе - сильнее". Мы объединились, чтобы поддержать инициативные группы граждан и способствовать кооперации общественных объединений, правозащитных и других НКО
17.01.2009 - Семинар «Безопасность некоммерческой организации: правовая, финансовая, информационная».
05.12.2008 - Пресс-конференция по итогам Гражданских слушаний "Управление многоквартирным домом: практика, проблемы, перспективы"
17.11.2008 - Гражданские слушания "Управление многоквартирным домом": мнения 14 членов жюри уже разделились
25.06.2008 - Полтора года и европейские деньги: как мы учились выживать в новых условиях
13.05.2008 - Народная законодательная инициатива в России: обзор регионального законодательства
03.04.2008 - Общественные слушания по проекту карьера вблизи озера Ястребиного
28.02.2008 - Тема "Экология" в "Открытой студии" 5 канала 11.02.2008
25.01.2008 - Муниципальные администрации могут закладывать свои земли
28.09.2007 - Тема "Браконьерство" в "Открытой студии" 5 канала 27.09.2007
22.09.2007 - Смотрите ЭКОМ на 5 канале в программе "Энергичные люди"! Начало в 10:55
Персоналии:
Карпов Александр Семёнович
Яндекс цитирования Rambler's Top100
Copyright ©2004-2017 ЭКОМ. Все права защищены.