Rambler's Top100
Центр экспертиз ЭКОМ РОО Санкт-Петербургское общество естествоиспытателей Центр экспертиз ЭКОМ РОО Санкт-Петербургское общество естествоиспытателей
Что есть на сайте    журналистам   специалистам   студентам   гражданам   друзьям   прочее
Гражданские конференции
Общественная экологическая экспертиза
Административные общественные слушания
Общественное обсуждение градостроительных проектов
Разработка проектов нормативных актов
Мониторинг правоприменения
Доступ к правосудию
Другие технологии общественного участия
Индикаторы общественного участия
Библиотека Центра ЭКОМ
О нас
Наши партнёры
Проекты ЭКОМ
  Актуальная кампания:

СПАСТИ СЕСТРОРЕЦКИЙ БЕРЕГ!

РАЗВИТИЕ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЙ ПЕТЕРБУРГА

 Подписка на новости
Подпишитесь на рассылку коротких сообщений о новых материалах на сайте
E-mail:
Посмотреть архив сообщений
  Сохранить ссылку:
Начало : Разработка проектов нормативных актов : Проблемы межевания земель в Петербурге

- 13.03.2006

Проблемы межевания земель в Петербурге

Тезисы к круглому столу 13.03.2006 в Леонтьевском центре

Никонов Павел Николаевич,

директор бюро межевания городских территорий

проектного института «Петербургский НИПИГрад».

1. Вводное замечание

Необходимо устранить то заблуждение, активно распространяющееся в административной среде, что многоквартирный жилой дом не подлежит кадастровому учету, а, следовательно, не подлежит соответствующему формированию как комплекс недвижимого имущества[1]. Даже если это как-то следует из норм федерального и петербургского законодательства, то это свидетельствует только о его несовершенстве и недостаточности, подлежащих исправлению.

Если признается наличие общего имущества собственников квартир, значит, это имущество должно иметь конкретно установленные состав и границы. Поскольку есть права на это имущество, должен быть и кадастровый учет этого имущества. Принцип кадастрового учета помещения предполагает учет его в составе дома – в структуре его кадастрового номера содержится указание на кадастровый номер дома. Жилищным кодексом определено, что высшим органом управления многоквартирным домом является общее собрание собственников помещений. Но как определить круг этих собственников без установления границ комплекса, в который входят помещения этих собственников? И как определить границы и состав имущества, подлежащего этому управлению?

 

2. Главные соображения по формированию земельных участков жилых зданий

Согласно градостроительному кодексу земельный участок существующего объекта недвижимого имущества следует формировать с учетом градостроительных нормативов, действовавших на период его строительства. Это глубоко и точно отражает основную идею приватизации – приватизации подлежит конкретная вещь во всем комплексе того, что составляет ее естественную или нормативную целостность и функциональную полноценность. До революции такая недвижимая вещь как многоквартирный жилой дом представляла собой земельный участок или, как тогда называли, «дворовое место», и все недвижимое, расположенное на нем. В кварталах, где градостроительные процессы XX века не внесли значительных изменений в структуру дворовых мест, такой вещью, подлежащей выделению в качестве многоквартирного дома, следует считать комплекс недвижимого имущества в границах исторического дворового места, существовавшего на момент отмены частной собственности на землю.

В кварталах массового жилищного строительства, начиная с самого начала строительства советского периода, многоквартирным домом считается комплекс дома с теми градостроительными компонентами, которыми он обеспечен в силу норм проектирования и строительства. Это объясняется концепцией жилья «нового типа», эксплуатировавшегося в своем развитии во весь этот период. Согласно ей, жилье, предоставляемое гражданам, состоит из жилой ячейки – квартиры, и определенных гарантированных градостроительных территориальных элементов, заключающихся, прежде всего в следующем:

-     пространстве территории, приходящемся на одного жителя. Это контролировалось нормированием плотности населения квартала. Показатель нормативной плотности населения квартала в разное время колебался вокруг показателей 400 – 450 человек на гектар;

-     показателе общей озелененности территории;

-     наличии определенных элементов общего пользования: рекреационных площадок (микрорайонного сада), детских, спортивных, хозяйственных площадок.

Часто приходит в голову, что единой недвижимой вещью, созданной в ходе жилищного строительства XX века, особенно его второй половины, следует признавать микрорайон в целом. И самым точным решением по формированию полноценной недвижимой вещи с точки зрения определенной теоретической чистоты этого дела является формирование в качестве таковой единого земельного участка в границах красных линий квартала, включая, помимо жилых домов, и магазины, и школы, и детские сады, и прочее – на статусе встроено-пристроенных помещений. Однако такое решение входит в неразрешимое противоречие со стратегической задачей приватизации – создать систему естественного самоуправления собственниками недвижимого имущества своей собственностью.

Конструкция частной собственности на многоквартирный дом предполагает наличие общего имущества собственников квартир. Управление этим имуществом требует организованного ответственного сотрудничества между собственниками помещений. Проблематично уже то, что с ростом числа таких собственников все труднее становится их естественная самоорганизация, стимулируемая даже нормативными требованиями. Существует критический предел, за которым она вообще невозможна, и дом обречен на неуправляемость, начало чего мы уже реально наблюдаем сегодня с крупными жилыми комплексами, построенными в недавнее время. Например, этот процесс сегодня стихийно развивается в комплексе «Морской фасад».

Управление имуществом, составляющим группу домов, и тем более всего микрорайона, требует строительства многосложной иерархической системы сотрудничества собственников помещений, расположенной в разных домах, находящихся в разных концах этой территории. Управление единым объектом имущества, созданным в составе микрорайона с собственником в лице собственников помещений, на порядки более проблематично, чем названная проблема в границах отдельно взятого дома. Это заставляет находить решения по членению территории микрорайона на отдельные «более-менее» естественные целостности, целью чего является полноценное самодостаточное использование и эксплуатация многоквартирного дома. В основе поиска таких решений лежит уже названный принцип соответствия параметров земельного участка существующего объекта недвижимости градостроительным нормам периода его строительства.

Нетрудно видеть, что задача по членению единой территории микрорайона на земельные участки жилых домов и участки объектов общего пользования подобна операции по разъединению сиамских близнецов и должна быть поручена специалистам в области «анатомии» жилой застройки, то есть проектировщикам градостроительного профиля. Сегодня этот процесс возглавляет Земельное ведомство, что уже привело к массивной системе тяжелейших издержек петербургского землепользования.

Необходимо:

- внести существенные изменения в нормативные документы, разводящие компетенцию в области формирования границ земельных участков между Комитетом по земельным ресурсами и землеустройству и Комитетом по градостроительству и архитектуре.

 

3. Итоги бессистемного межевания

Мировая практика разгосударствления имущества предлагает два метода: спорадическое и систематическое межевание бывшего государственного имущества. Введение систематического метода требует значительной организаторской работы администрации, определенных финансовых затрат, но ограждает от многих критических ошибок межевания и в целом обходится значительно дешевле нации как в деньгах, так и в других издержках. В нашей стране одною частью законодательства был выбран спорадический метод (в основном комплекс землеустроительных норм), другой частью – систематический (в основном градостроительное законодательство). На практике в Санкт-Петербурге до самого последнего времени применяется исключительно спорадический метод. Нормы градостроительного законодательства в этом процессе просто игнорировались. Более того, отдельно взятое формирование границ земельных участков было лишено какого-либо проектирования, целью которого было бы создание именно полноценного объекта недвижимого имущества. Единственная цель, обнаруживаемая в результатах осуществленного на сегодня межевания в Санкт-Петербурге, состоит в формальной и в значительной мере бессистемной инвентаризации фактического землепользования, что в процессе формирования объектов недвижимых имуществ в лучшем случае можно рассматривать лишь как начальный подготовительный этап (этап сбора исходных данных) этой работы. Однако «сформированные» таким образом объекты учтены в Земельном кадастре в качестве окончательно сформированных земельных участков.

Среди задач межевания, – в дополнение к задаче создания полноценных с точки зрения текущего использования и эксплуатации недвижимых имуществ, – не менее важным является и то, что такое имущество должно содержать внутренний ресурс для автономного перспективного развития этой недвижимости в своих границах в соответствии с задачами, которые время будет ставить перед ее собственником. Автономное развитие каждой недвижимости составляет фундамент механизма градостроительного саморазвития застроенной территории, предусмотренный в качестве целей нынешних реформ. Результаты нынешнего межевания, в том числе, прежде всего, межевания жилищного фонда, не предполагают ни самодостаточности в текущем использовании и эксплуатации создаваемых имуществ, ни, тем более, возможностей их автономного развития. Фонд уже сформированных земельных участков является источником непреодолимых проблем на путях градостроительного развития территории города в целом, попыток повышения эффективности и качества ее использования. Неверно принятый некогда курс в этой сфере привел в тупик, из которого нет естественного выхода путем какого-либо плавных безболезненных для населения маневров. Нет никакого преувеличения в тезисе, что фонд земельный участков, учтенных на сегодня в КЗР, если он останется таким как он есть, уничтожает весь практический потенциал земельного фонда города, как для нормальной эффективности его текущего использования, так и для развития недвижимого фонда. С правовой точки зрения, границы земельных участков подавляющего числа жилых домов таковы, что законные права на недвижимость граждан не могут быть реализованы в контексте какой-либо конкретной практики. Эти права, таким образом, являются в значительной своей степени лишь формальностью.

Необходимо:

-                     официально признать ошибочность существующей практики петербургского межевания;

-                     остановить эту практику (практику спорадического межевания) и на замену ей ввести практику, соответствующую требованиям градостроительного законодательства;

-                     признать неокончательность результатов межевания для учтенных в земельном кадастре земельных участков;

-                     установить, что границы сформированных на нынешнюю дату земельных участков, учтенных в ГЗК подлежат уточнению в соответствии с проектами межевания, которые будут разработаны для данной территории;

-                     принять целевую программу Санкт-Петербурга по систематическому межеванию застроенных территорий города.

 

4. К вопросу о границах участков по обрезу фундамента. История вопроса.

В 1991 году, еще до принятия закона РФ «О плате за землю», в Санкт-Петербурге была введена плата за землепользование. При обсуждении этой новации среди прочих, встал вопрос об определении ставки платежа за землю предприятиям, встроенным в жилые здания. Проблема заключалась в том, что ни одно такое здание установленного для него земельного участка не имело. Было предложено в качестве землепользования такого предприятия считать соответствующую ему долю в земельном участке здания, в котором оно встроено. Временно, до формирования полноценного земельного участка здания, в качестве земельного участка было предложено использовать пятно застройки. В решении Исполкома Ленсовета от 20.03.1991 года № 202 «О Методике оценки стоимости имущества и определения уровня арендной платы за нежилые помещения» в формуле расчета величины платы землю (формула 7), показатель площади земельного участка определен как: «площадь земельного участка, закрепленного за предприятием или занятого зданием, кв.м».

В последующем решении Малого Совета на ту же тему (от 02.07.92 № 210) это определение дано в следующей редакции: «площадь земельного участка, используемая арендатором здания (помещения) (занятая или закрепленная за зданием, сооружением (помещением), кв.м;». На момент принятия данного решения уже действовало Решение Малого Совета от 23.06.92 № 177 «О земельном налоге в Санкт-Петербурге», в котором в п. 3.1 было сказано: «С предприятий, учреждений и организаций, не имеющих документов на право землепользования, земельный налог взимается, исходя из фактических размеров занимаемых ими земельных участков, на основании временного (на срок до 3 лет) свидетельства, выданного Комитетом по земельной реформе и земельным ресурсам». В связи с истечением срока этого Решения Распоряжением Мэра СПб от 01.02.95 № 117-р было установлено (п.1.1): «Предприятия, учреждения и организации, не имеющие документов, удостоверяющих право на земельный участок, уплачивают земельный налог на основании "Временного свидетельства о землепользовании" (приложение 1), выдаваемого Комитетом по земельным ресурсам и землеустройству взамен "Временного свидетельства", полученного на основании решения малого Совета народных депутатов от 23.06.92 N 177», т.е. сложившееся положение вещей оказалось просто пролонгированным. Тем не менее, сохранилась принципиальная временность такого землепользования.

22 июля 1994 года вышел Указ Президента РФ № 1535 «Об основных положениях государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года», в котором п. 4.5 устанавливалось право приватизации в том числе встроено-пристроенных помещений в жилых домах лицами, являющимися собственниками предприятий, располагающихся в этих помещениях, а в п. 4.6. устанавливалось исключительное право на приобретение в собственность либо долгосрочную аренду земельных участков, занимаемых этими объектами.

Распоряжением Мэра Санкт-Петербурга от 18.09.95 № 1010-р «Об оформлении правоустанавливающих документов на землю юридическим лицам, фактически использующим земельные участки, находящиеся в государственной собственности в Санкт-Петербурге и на подчиненных территориях» п.п. 4.1 и 4.2. был установлен порядок реализации этих прав.

Со второй половины 1996 года началась массовая приватизация земельных участков, относящихся к встроенным помещениям. Практически все жилые дома, имеющие встроенные помещения, окончательно обрели земельные участки, сформированные по «обрезу фундамента». В центральных районах города, в случаях, если разные встроенные помещения оказывались в разных флигелях, они получали разные земельные участки по обрезу фундамента только того здания, в которых располагаются. Так на территории исторического домовладения возникли по два, три и более земельных участков. Известны и случаи, когда границы земельного участка «режут» единое здание. Не смотря на то, что это были земельные участки жилых зданий, назначение, им приписывающееся, нередко было: «Под объекты торговли», «Под объекты бытового обслуживания» и т.д. С течением времени какая-то часть из них поменяла назначение на формулу «Для жилой и общественной застройки». При этом на эти участки распространяется право общей долевой собственности. Естественными участниками этой долевой собственности являются собственники и всех прочих помещений в этом же доме. Но они даже не оповещены о наличии земельного участка их дома и тем более о том, кто зарегистрирован в качестве его собственника.

 

В отношении формирования земельных участков под прочими жилыми домами 13.03.1997 года вышло распоряжение Губернатора № 200-р «О порядке осуществления органами Администрации Санкт-Петербурга государственной регистрации кондоминиумов как единых комплексов недвижимого имущества», в котором в п. 3.3 сказано:

«3.3. границы земельных участков, включаемых в состав кондоминиумов в существующей застройке, определяются одним из следующих способов:

3.3.1. в соответствии с действующими землеотводами;

3.3.2. в соответствии с требованиями градостроительных нормативов, предусмотренных действующим законодательством, и в порядке, установленном распоряжением мэра Санкт-Петербурга от 18.09.95 N 1010-р "Об оформлении правоустанавливающих документов на землю юридическим лицам, фактически использующим земельные участки, находящиеся в государственной собственности в Санкт-Петербурге и на подчиненных территориях".

По решению домовладельцев границы земельного участка, включаемого в состав кондоминиума, могут быть определены на основании кадастровой съемки по обрезу фундамента здания при условии выдачи ими письменного обязательства об уточнении за свой счет границ земельного участка в соответствии с вышеуказанным порядком.»

 

Из этого документа видно намерение в будущем все же привести границы сформированных земельных участков жилых домов в соответствие с градостроительным законодательством. Однако никакой конкретики по реализации этого намерения ни здесь, ни  в каком-либо ином документе обнаружить не удалось.

В приказе Комитета по содержанию жилищного фонда от 30.04.1997 г. № 73 «Об организации работы по государственной регистрации кондоминиумов» в п. 2.4.4 сказано:

«Земельный участок, включаемый в состав кондоминиума, должен, как правило, формироваться из земельного участка, занятого непосредственно зданием(ями) и иными объектами недвижимости, входящими в состав кондоминиума, а также прилегающей к ним территории, необходимой для обеспечения их нормального функционирования и технического обслуживания (площадки для сбора мусора, пешеходные дорожки, проезды и стоянки автотранспорта, гаражи, хозяйственные постройки, газоны и т.п.), с обязательным соблюдением требований градостроительных нормативов, противопожарной безопасности и иных норм, обеспечивающих нормальные условия проживания и пребывания граждан в кондоминиуме, обслуживания жилых зданий и другого имущества, входящего в состав кондоминиума» Правда, он включен в этот документ приказом КСЖФ от 05.06.2001 № 100.

 

7.10 1998 года Комитетом по градостроительству и архитектуре (№ 87), и 8.10.1998 года Комитетом по земельным ресурсам и землеустройству (№ 198) подписан совместный Приказ «О государственной регистрации землепользований, на земельных участках которых содержатся здания». В нем сказано:

«В целях приведения государственного учета землепользований, содержащих в границах земельных участков строения, в соответствие действующим нормативным актам приказываю:

1. Установить, что:

1.1. При государственной регистрации землепользований минимальным размером земельного участка, включающего земли под строениями, является земельный участок в границах пятна застройки строения как объекта государственного учета».

 

5. Характеристика современного положения вещей.

В течение 2005 года Комитетом по архитектуре и градостроительству принимаются запоздалые усилия по введению порядка формирования земельных участков посредством систематического межевания в форме разработки проектом межевания. Посредством этих проектов можно было бы пытаться устранить недостатки в планировке уже сформированных и учтенных в ГЗК участков. Однако одних усилий КГА недостаточно. КГА демонстрирует роковую нерешительность в этом. Дело в том, что общетеоретический порядок разработки проектов межевания квартала в случае, если на его территории уже сформированы какие-то отдельные земельные участки, предполагает в качестве объекта проектирования рассматривать только еще не размежеванную территорию квартала. Это базируется на принципе, гласящим, что границы ранее предоставленных земельных участков пересмотру не подлежат. Безвольно соглашаясь с этим, разработчики проектов межевания просто «прилепляют» к границам существующих участков новые участки, заполняют щели, оставленные между земельными участками новыми земельными участками, даже если они шириною в метр и менее, «прилепляют» земельные участки к фасадам зданий, участки которых сформированы по обрезу фундамента, и подобное. Такие проекты межевания еще более трагическая ошибка, затягивающая узел неразрешимости проблем петербургского землепользования.

Но даже если эти издержки в разработке проектов межевания будут преодолены, надо сказать, это мало отразится на той картине, которую представляет собой кадастровая карта. Так случилось, что разработанные проекты межевания остаются только бумажным теоретическим документом. Если проект межевания разрабатывается одним из застройщиков в этом квартала, преследующим цель формирования и учета своего земельного участка, то только этот земельный участок и появится на кадастровой карте. Если разработчик проекта межевания предусмотрел упорядочение границ ранее существующих земельных участков, то это никак не отразится на том, как эти участки отражены в кадастре. Никакого механизма и даже намерения практического применения результатов межевания не существует.

К этому следует добавить, что ни в одном нормативном акте Санкт-Петербурга само понятие «проект межевания» даже не упоминается. В том числе и в действующих Распоряжениях Правительства СПб от 25 декабря 2003 года № 31-рл «О порядке взаимодействия исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга при межевании земель и утверждении границ фактически используемых земельных участков».

и от 29.03.2005 № 25-РП «О порядке взаимодействия исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга и организаций при формировании земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом».

Роль КГА при формировании земельных участков в этих документах сводится к предоставлению заключение о (эскиза) границах земельного участка, который оно должно предоставить в 30-дневный срок. Такое требование было бы вполне нормальным, если бы для территории, в пределах которой находится запрашиваемый земельный участок, уже был бы разработан и утвержден проект межевания. Но в его отсутствии возможно лишь то, что и до сих пор имело место – разработка эскиза границ «наугад», с весомой вероятностью ошибки из числа тех, которым полна кадастровая карта Санкт-Петербурга.



[1]Жилищный кодекс Российской Федерации, отказавшись от термина «кондоминиум», тем не менее, содержит описание определённого комплекса недвижимого имущества, включающего в себя многоквартирный дом (в состав которого входят помещения, принадлежащие на праве собственности разным лицам, и общее имущество), а также земельный участок и расположенные на нем объекты, предназначенные для обслуживания многоквартирного дома. Законодательство по-прежнему предполагает наличие определенного комплекса прав у каждого из собственников помещений в отношении указанного комплекса недвижимого имущества. Отказ законодателя от осуществления регистрации указанного комплекса недвижимого имущества также вполне обоснован. В соответствии с действующим законодательством техническому и кадастровому учету подлежат только те объекты капитального строительства, в отношении которых существует принципиальная возможность возникновения гражданских прав. Многоквартирный дом как комплекс недвижимого имущества в качестве объекта гражданских прав выступать не может, одновременное проведение технического и кадастрового учета многоквартирного дома и помещений в нем противоречило бы действующему законодательству (цитата из ответа ГУИОН Беляеву Михаилу на ряд вопросов относительно данного предмета. Письмо ГУИОН № 9242/06 от 20.01.06 ).

Никонов П.Н.

распечатать  распечатать    отправить  отправить    другие материалы  другие материалы   
ДОПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ССЫЛКИ
Проекты ЭКОМ:
Защита прав граждан при проведении межевания городских земель
Публикации:
03.04.2013 - Экспертное заключение по градостроительной документации, обосновывающей возмож-ность строительства собора в парке "Малиновка"
18.10.2011 - Реновация – не повод лишать людей собственности
19.05.2009 - Жизнь по обрезу фундамента: как оформить земельный участок и не остаться «с носом»?
08.03.2009 - Общественный интерес при проведении межевания. Между чиновником и проектировщиком.
08.03.2009 - Проблемы межевания озеленённых территорий
08.02.2009 - Указание главы КЗР СПб по вопросам формирования земельных участков, на которых расположены многоквартирные дома
16.09.2008 - Планировались ли сады и скверы в кварталах советской застройки?
27.01.2008 - Как учитывать перечни зеленых насаждений общего пользования (ЗНОП) при рассмотрении документов градостроительного планирования
15.10.2007 - Губернатор подписала охранную грамоту для скверов Петербурга
15.10.2007 - Сражение за «Поляну Бианки»
23.07.2007 - Градостроительство в Санкт-Петербурге: бурное развитие или системный кризис?
30.11.2006 - Правовой анализ проекта Правил землепользования и застройки Санкт-Петербурга
29.11.2006 - Заявление-запрос на получение протокола общественных обсуждений Правил землепользования и застройки (ПЗЗ)
29.11.2006 - Как получить протокол общественных обсуждений и заключение о результатах публичных слушаний по ПЗЗ для ознакомления
03.11.2006 - ВРЕМЕННОЕ РУКОВОДСТВО ПО ИНВЕНТАРИЗАЦИИ ЗЕМЕЛЬ НАСЕЛЕННЫХ ПУНКТОВ
02.11.2006 - ЗАЯВЛЕНИЕ граждан Выборгского района в Комиссию по землепользованию и застройке Санкт-Петербурга
24.10.2006 - "Комментарии на комментарии" - первый отклик разработчиков Правил землепользования и застройки
24.10.2006 - Предложения по изменению общей части Правил землепользования и застройки
23.10.2006 - Насколько правомочны проводимые сейчас публичные слушания по Правлам землепользваония и застройки?
19.10.2006 - Члены Комиссии по землепользованию и застройке читают сайт ЭКОМ!
14.10.2006 - Как Правила землепользования и застройки повлияют на уплотнительную застройку на Малой Охте
12.10.2006 - Изменения в расписании публичных слушаний по Правилам застройки и землепользования
04.10.2006 - График проведения обсуждения проекта Правил Землепользования и Застройки Санкт-Петербурга
03.10.2006 - Инструкция "Как читать Правила землепользования и застройки"
03.10.2006 - Градостроительные планы Петербурга требуют общественной редакции
22.03.2006 - "Оклахома как она есть" в Петербурге
15.03.2006 - Решение Пушкинского районного суда (8 февраля 2006) о признании незаконным распоряжения КГА СПб
13.03.2006 - Круглый стол по вопросам защиты прав граждан при формирования земельных участков для многоквартирных жилых домов в Санкт-Петербурге
13.03.2006 - Предложения по внесению изменений в законодательство Санкт-Петербурга
21.01.2006 - Градостроительство под ножом межевания
Яндекс цитирования Rambler's Top100
Copyright ©2004-2017 ЭКОМ. Все права защищены.