Rambler's Top100
Центр экспертиз ЭКОМ РОО Санкт-Петербургское общество естествоиспытателей Центр экспертиз ЭКОМ РОО Санкт-Петербургское общество естествоиспытателей
Что есть на сайте    журналистам   специалистам   студентам   гражданам   друзьям   прочее
Гражданские конференции
Общественная экологическая экспертиза
Административные общественные слушания
Общественное обсуждение градостроительных проектов
Разработка проектов нормативных актов
Мониторинг правоприменения
Доступ к правосудию
Другие технологии общественного участия
Индикаторы общественного участия
Библиотека Центра ЭКОМ
О нас
Наши партнёры
Проекты ЭКОМ
  Актуальная кампания:

СПАСТИ СЕСТРОРЕЦКИЙ БЕРЕГ!

РАЗВИТИЕ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЙ ПЕТЕРБУРГА

 Подписка на новости
Подпишитесь на рассылку коротких сообщений о новых материалах на сайте
E-mail:
Посмотреть архив сообщений
  Сохранить ссылку:
Начало : Доступ к правосудию : Человек и стена

- 06.11.2003

Человек и стена

Интервью с Дмитрием Афиногеновым, Евгением Баклагиным

Жильцы протестуют против вырубки деревьев у парка Сосновка. 2001 г. Фото: Сергей Дресвин
Жильцы протестуют против вырубки деревьев у парка Сосновка. 2001 г. Фото: Сергей Дресвин
Зеленая зона Санкт-Петербурга продолжает стремительно сокращаться. Судя по скорости, с которой то в одном, то в другом районе города на месте вчерашнего садика появляются свежезалитые фундаменты, возмущение жителей застройщиков ничуть не страшит. Существует ли у петербуржцев реальная возможность противостоять ухудшению условий проживания, связанному, в частности, с экологическими нарушениями? В беседе на эту тему приняли участие преподаватель Северо-Западной Академии государственной службы, эксперт программы "ЭКОМ", осуществляемой Санкт-Петербургским обществом естествоиспытателей, Дмитрий Афиногенов и адвокат Международной коллегии адвокатов "Санкт-Петербург" Евгений Баклагин.

Д.А.: Начнем с Конституции - она установила право каждого на благоприятную окружающую среду. Для горожанина среда - это жилой дом и прилегающая к нему территория. Это право закреплено и в Градостроительном Кодексе Российской Федерации (далее - ГрадКод). Есть положения, которые определяют, что с позиции градостроительства означает понятие "благоприятная окружающая среда": соответствие санитарным нормам, нормам озеленения, инсоляции и т. п.

Пчела: В каких случаях есть смысл обращаться в вашу организацию? Чем "ЭКОМ" может помочь человеку, перед окном которого некая организация вознамерилась что-то выстроить?

Д.А.: В Санкт-Петербурге стало уже традиционным нарушение прав, связанных с градостроительной деятельностью и уничтожением зеленых насаждений. Этими вопросами мы, в основном, и занимаемся. Мы уже привыкли, что, обращаясь к нам за помощью, люди часто не могут сформулировать, какие свои права они отстаивают. К нам они приходят просто потому, что испытывают ощущение неправоты происходящего. Мы пытаемся разобраться в ситуации и посмотреть с юридической точки зрения, какие права оказались нарушены, в каких законах они прописаны, и каким образом можно их защищать. Затем консультируем граждан - как, у кого и какую информацию им следует собрать и в какие органы обратиться. Например, в случае угрозы застройки зеленой зоны -подать запрос в Управление садово-парковым хозяйством (УСПХ) о предоставлении им сведений о статусе этих зеленых насаждений.

ГрадКод предусматривает проведение общественных слушаний по поводу предстоящего строительства объектов. Более подробно этот механизм раскрывает распоряжение губернатора Санкт-Петербурга № 994 от 17.09.2000. (На наш взгляд, оно плохое, но - какое есть). Мы учим людей тому, как заявить о своем желании участвовать в слушаниях и как вести себя во время их проведения, чтобы мнение жителей было учтено и могло повлиять на последующее решение. Отстаивание своих прав требует немало сил, поэтому гражданам надо заранее решить, готовы ли они собирать документацию и, если потребуется, подавать заявление в суд.

Е.Б.: Прежде чем об этом говорить, надо дать некоторые пояснения о той системе общественного участия, которая сложилась в Санкт-Петербурге, и о том, как оно должно регулироваться с точки зрения закона. Процедура проведения консультации с населением установлена законодательно. ГрадКод требует, чтобы при осуществлении любой градостроительной деятельности граждан обязательно о ней информировали. Государство должно само распространять эту информацию. Кроме того, граждане имеют право участвовать в принятии решений, касающихся окружающей среды. Законом установлено, что по итогам общественных слушаний государственный орган должен принимать то или иное решение, а граждане вправе обращаться с предложениями и заявлениями в индивидуальном порядке, из чего следует, что такие заявления тоже должны учитываться.

На общественных слушаниях по строительству дома 28-32 на Кеменоостровском проспекте. Фото: Елены Кузнецовой.

Проблема заключается в том, что хотя эти формы участия законом и предусмотрены, конкретный механизм учета мнения горожан органом власти отсутствует. Поэтому на практике результат впрямую зависит от степени настойчивости граждан.

Распоряжение губернатора обязывает Территориальные Управления (ТУ) Администрации Санкт-Петербурга при осуществлении любой инвестиционной деятельности проводить общественные слушания. Людей оповещают, собирают, перед ними выступает представитель инвестора, различные должностные лица, представляется проект. Люди высказывают свое мнение, после чего протокол слушаний подписывается представителями ТУ, МСУ и направляется в орган, принимающий решение.

В нашем случае такими органами является Инвестиционно-тендерная комиссия Санкт-Петербурга (ИТК) и губернатор. Здесь и есть главная дыра. Практика сложилась так, что чаще всего общественные слушания проводят формально, "для галочки". Организаторы стараются, чтобы о слушаниях узнало как можно меньше людей, чьи интересы могут быть ущемлены предстоящей застройкой. Существующие в Петербурге правовые акты не оговаривают срок, в течение которого граждане должны быть оповещены о дате общественных слушаний, поэтому люди нередко узнают о них за несколько часов до начала. Инвестор не заинтересован, чтобы люди получали достоверную информацию, высказывали мотивированные мнения и, тем более, в том, чтобы оно как-то учитывалось. Объявления о слушаниях публикуются в никому не из- вестных газетах - с расчетом на то, что их никто не увидит.

Пчела: Законом не предусмотрено, что в слушаниях должны участвовать жители близстоящих к спорному участку домов, и раскладывать объявления по почтовым ящикам или развешивать их в подъездах инвестор не обязан?

Е.Б.:Нет, не обязан. Бывает, люди узнают о происходящем только тогда, когда начинается стройка. Они бегут к застройщику: "Как же так? Мы ничего не знали! Ведь есть Закон…", и слышат: "Извините, но общественные слушания у нас давно уже проведены". Другой изъян: не оговорена процедура проведения слушаний, способ предоставления информации, ее объем и состав. На многих слушаниях, где мне довелось присутствовать, информации по сути не предоставлялось. Обычно демонстрируется какой-то рисунок, некая живописная перспектива - без размеров и без расчетов. Представитель застройщика произносит "заклинания", вроде: "Жить станет лучше, жить станет веселее", иногда обещает озеленить дворик, но о самом проекте не говорит ничего конкретного.

Д.А.: Часто не указаны расстояния между домами, называется ложная этажность…

Е.Б.: Бывало даже, что на слушания предоставляли макет, не имеющий отношения к данной застройке. Нет никаких гарантий получения на общественных слушаниях объективной информации.

Пчела: Закон требует, чтобы слушания были проведены, но зачем - неизвестно?

Е.Б.: Получается так. Поскольку не проводить слушания государство не вправе, был придуман механизм, позволяющий делать это формально. Мы ставим своей целью изменить это положение. В ГрадКод говорится, что информация должна предоставляться своевременно, а также должна быть полной и достоверной. Термин "полная", к сожалению, не расшифрован, но все-таки можно на основании неполноты предоставленной информации добиться отмены результатов слушаний.

Пчела: Несет ли кто-нибудь ответственность, если информация не соответствует указанным в законе требованиям?

Е.Б.: Административную - нет, но если докажем, что она была недостоверной или неполной, результаты слушаний могут быть отменены. В этом случае можно отменить и все принятые на их основе решения. Таким образом можно добиться изменения ситуации в целом и выработать стандарт по предоставлению информации, чтоб людей совсем-то уж не держали за дураков.

В прошлом году ЗАКСом уже был предоставлен законопроект, который регулировал процесс участия граждан в принятии градостроительных решений, но губернатор Яковлев наложил на этот закон вето. Такая же судьба постигла и остальные законопроекты в области градостроительной деятельности. Они были несовершенны, но без них у нас в этой области полный правовой вакуум.

Пчела: И все же - как человеку узнать о предстоящих слушаниях, если информация о них тщательно скрывается?

Д.А.: Одними из первых о проекте узнают территориальные органы управления, поэтому мы рекомендуем: как только возникли опасения, что рядом с вашим домом может быть развернута стройка, написать в ТУ заявление с просьбой проинформировать вас о дате общественных слушаний.

Е.Б.: Тут есть еще одна проблема. Общественные слушания проводятся не в самом начале процесса. Порядок таков: сначала разрабатывается градостроительная документация и правила застройки, где определяются требования к использованию этой земли. Этот этап, к сожалению, полностью скрыт от людей, и никаких способов узнать, что происходит в недрах КГА (Комитет по градостроительству и архитектуре), нет. Мы, кстати, боремся за изменение этого положения. Уже на этом этапе инвестор имеет свои виды на облюбованное им место. После того, как в градостроительную документацию внесены изменения и разработан градостроительный регламент, губернатор принимает решение о проведении проектно-изыскательских работ. Люди с рейками, нивелирами и буровыми станками - первые ласточки грядущей стройки.

Д.А.: Проектно-изыскательским работам часто сопутствует вырубка деревьев и возведение забора.

Е.Б.: Важно, что распоряжение губернатора вносится в правовую базу данных ("Кодекс"), публикуется в "Вестнике Администрации СПб", а иногда - и в городских газетах.

Д.А.: В "Санкт-Петербургских ведомостях", например.

Пчела: Инвестор выбирает участок под определенный проект, еще не зная, возможно ли в этом месте что-либо возводить?

Е.Б.: Странные вопросы вы задаете - кого же это интересует? Единственное, что нужно инвестору - чтобы на участок не было других претендентов. Если по градостроительной документации оказывается, что здесь расположен благоустроенный сквер и не предусмотрено строительство, то значит, сначала нужно внести изменения в документацию. Для этого должен быть разработан градостроительный регламент - то есть текстовая часть правил застройки. По ГрадКод эти регламенты являются нормативно-правовыми актами. По логике вещей, они должны были бы разрабатываться за счет бюджета, а потом мог появляться инвестор, готовый следовать этим правилам. У нас ситуация другая: государство самоустранилось от разработки правил застройки, да и зачем, если это - деньги? Приходит инвестор, говорит: "Хочу здесь построить деловой центр, изготовьте мне регламент". Он заключает договор с КГА, и регламент разрабатывается под выбранный им участок.

Причем только у нас в городе правила застройки разрабатываются для маленьких, не связанных между собой клочков земли. В других странах и даже в других регионах России регламенты разрабатываются не меньше, чем для микрорайона. Известно: кто платит, тот и заказывает музыку, поэтому в регламенте отражается то, что нужно застройщику, хоть небоскреб. Если сравнить с Правилами дорожного движения, то это - как если бы владелец "мерседеса" заказывал для себя в ГАИ отдельные правила. Руководитель программы "ЭКОМ" Александр Карпов придумал термин: "частный регламент".

Есть положение о порядке работы Инвестиционно-тендерной комиссии, где говорится, что инвестор должен предоставить регламент, разработанный КГА. Что регламент нужен - спору нет, но то, что он должен быть разработан КГА, - не соответствует закону. Статья 47 Устава Санкт-Петербурга говорит, что нормативно-правовые акты органы Администрации СПб могут принимать только в том случае, если они уполномочены на это законом Санкт-Петербурга, а такого закона о КГА нет. По принятому в 1998 году ГрадКод правила застройки в населенных пунктах разрабатываются органами МСУ. У нас МСУ существуют в ущербном виде. В ГрадКод говорится, что полномочия органов МСУ в области градостроительной деятельности устанавливаются городским законом. В Петербурге за органами МСУ эти полномочия не признаются. Во всей России правила застройки принимаются органами МСУ, а у нас это право у МСУ изъяли и никому не передали. В КГА его подобрали, и явочным порядком начали штамповать регламенты, прекрасно понимая, что законных полномочий у них нет, но уж больно хороша кормушка…

Пчела: Есть ли в этой борьбе титанов у частного лица какие-нибудь шансы выдержать оборону и не допустить застройщика в свой любимый садик?

Д.А.: У нас есть дела, решенные в досудебном порядке. В числе крупных побед - отмена строительства алюминиевого комбината во Всеволжске. Там жители создали собственную экологическую организацию, организовали общественную экологическую экспертизу, и муниципалитет их поддержал.

Завершено дело о строительстве гаражей под высоковольтной линией на Ириновском проспекте. Постоянно проводим консультации людей, живущих вблизи строящейся кольцевой автодороги. Сейчас у нас в работе около семи дел.

Е.Б.: На этапе проведения общественных слушаний возможности борьбы все-таки существуют. В Рыбацком, после того как граждане получили в "ЭКОМе" подробную консультацию, слушания проводились трижды, и в результате застройщик был вынужден выполнить ряд требований о предоставлении информации. Когда она получена, можно подготовить обращение в ИТК, в прокуратуру. Чаще всего люди приходят на слушания без какой-либо подготовки и выступают против застройки, не приводя никаких обоснованных аргументов. Их выступления заносятся в протокол, и на ИТК застройщик убедительно демонстрирует, что люди сами не знают, против чего протестуют и чего хотят. Если же граждане имеют возможность подготовиться и аргументировать свою позицию, а слушания проведены с соблюдением требований закона, их результат может повлиять на решение ИТК.

Пчела: Наверно, идти на них надо со специалистами?

Е.Б.: Конечно, - с архитектором, экологом, юристом… Тут нужна команда специалистов.

Д.А.: Если проект затрагивает интересы жителей всего дома, то таких людей, как правило, в нем можно и найти.

Пчела: Начало изыскательских работ вполне можно не заметить, за решениями губернатора тоже мало кто следит постоянно… Что делать, если слушания пропущены, а права нарушены?

Е.Б.: Считаю, что в этом случае человек сам виноват, поскольку не интересовался тем, что происходит вокруг. Практика показывает: когда принято распоряжение губернатора, добиться чего-либо уже невозможно. На поздних стадиях, когда строительство уже началось, шансов практически нет. Бюрократическая машина крайне неповоротлива: человек пишет в административные органы, потом - в прокуратуру, что у него под окном начали забивать сваи, и через месяц получает ответ, что все законно, строительство ведется по распоряжению губернатора, с перечислением принятых правовых актов. Следующий шаг - обращение в суд об отмене распоряжения губернатора и прекращении строительства. Судебная машина работает еще медленнее, когда заседание состоится, здание уже будет наполовину выстроено. В суде выяснится, что губернатор принимает решения чисто формально, на основании разработанной документации, она - в порядке, значит, надо собирать дополнительные документы. Все такие процессы, в лучшем случае, завершались достижением некоторых компромиссов, например, расселялись 1-2 квартиры или застройщик брал на себя какой-то ремонт, в редких случаях в проект вносились небольшие корректировки, но ликвидации строения и признания строительства незаконным - на этом этапе не добивался никто. К этому моменту застройщик уже вложил в строительство огромные средства, и тот ресурс, который он будет использовать для защиты, несоизмерим с возможностями жильцов.

С другой стороны - если даже судья вынесет решение о прекращении строительства, что с ним делать? Кто будет разбирать возведенные стены? Кто должен нести убытки?

На наш взгляд, механизм должен быть другим. Людям надо дать возможность участвовать в обсуждении на первой стадии - на уровне внесения изменений в градостроительную документацию, пока деньги инвестора еще не вложены. Так делается, например, в Пскове и Новгороде. Там принятие правил застройки происходит публично, проводятся общественные слушания, проект публикуется в СМИ. В Петербурге свободной земли уже не осталось, поэтому строители претендуют на каждый клочок, который не имеет статуса охраняемой территории. Это ненормальная ситуация: петербуржцам нужен не только Летний сад, но и парки, скверы, бульвары во всех районах города. Какие из них следует сохранить в неприкосновенности - должно быть определено правилами застройки, принимаемыми для города в целом или для района. Пока таких правил нет, застройщики могут претендовать на все 100% зеленой зоны, что они и делают. Ситуация стала экстремальной: еще немного - и город превратится в каменный мешок. Мы предлагаем на годик-другой приостановить уплотнительную застройку и определиться, какие территории будем сохранять, а какие можно отдать инвесторам.

Пчела: Вы доводили свою позицию до органов власти?

Д.А.: По поводу зеленых насаждений и регламента было принято совместное заявление ряда экологических организаций. Закон о зеленых насаждениях ЗАКСом был принят, но к сожалению, законодательная инициатива мало что дает: на этот закон вето наложил уже и. о. губернатора Беглов.

Е.Б.: Сейчас мы пытаемся в судебном порядке добиться отмены принятых в Санкт-Петербурге правил застройки. Мое мнение, что все регламенты, принятые с 1998 года, приняты незаконно. Одна из задач: добиться публикации правил застройки (регламентов). По закону неопубликованный нормативно-правовой акт - не легитимен. Поскольку ни один регламент не был опубликован - вся правовая база для строительства у нас незаконна.

Мы помогли гражданам подать в суд три заявления об обжаловании градостроительных регламентов, а также подготовили обращение в Уставный суд, поскольку существующие правила застройки не соответствуют положениям Устава Санкт-Петербурга. Если нам удастся создать прецедент отмены регламента, то городской администрации, наконец, придется принять закон о градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге.

Пчела: Как движутся эти дела в судах?

Е.Б.: Такое впечатление, что ни один судья не хочет брать на себя ответственность. Вместо установленного законом десятидневного срока назначают рассмотрение с интервалом в месяц и больше. В одном случае судья отказала в приеме заявления на том основании, что КГА якобы не орган государственной власти, и поэтому мы не можем обжаловать его решения. Городской суд, конечно, отменил это решение, но время-то идет.

Беседу записывала Елена Пудовкина

p.s. Пока материал готовился к печати, состоялось заседание Уставного суда, на котором пресловутое распоряжение № 994 было признано не соответствующим закону. Евгений Баклагин так прокомментировал это событие: "26 сентября Уставный Суд вынес решение об отмене распоряжения № 994 (о проведении общественных слушаний). Заявление в суд было подано депутатами фракции "Яблоко". Решение об отмене данного распоряжения вынесено на том основании, что губернатор не вправе принимать нормативно-правовые акты, если он не уполномочен на это законом Санкт-Петербурга или Федеральным законом. Прецедент создан. Теперь можно ожидать принятия закона Санкт-Петербурга, который установит порядок проведения общественных слушаний при осуществлении градостроительной деятельности, и, вероятно, некоторые из перечисленных выше недостатков вскоре будут устранены".

Елена Пудовкина

Оригинал публикации: Оригинал публикации в журнале "Пчела"

распечатать  распечатать    отправить  отправить    другие материалы  другие материалы   
ДОПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ССЫЛКИ
Проекты ЭКОМ:
Разработка закона "О порядке участия граждан в обсуждении градостроительной деятельности"
Публикации:
20.05.2010 - Позиция неправительственных организаций и граждан по законодательству Санкт-Петербурга о публичных слушаниях в сфере градостроительства
16.03.2010 - Доступ к информации о деятельности госорганов может быть закрыт
07.11.2009 - Уважаемые друзья! Коллектив Центра ЭКОМ благодарит вас за подержку, которую вы оказываете нам и нашей деятельности
29.03.2007 - Как на самом деле работает ЭКОМ
30.06.2006 - Закон о публичных слушаниях торопятся принять, пока общественность в отпуске
12.04.2006 - Суд по делу о фальсифицированных слушаниях
10.04.2006 - Дуб, несущий золотые яйца
29.03.2006 - Рестораны вместо скверов
21.03.2006 - Рестораны - вместо парков, публичное молчание - вместо общественного обсуждения
17.03.2006 - Поправки депутата Амосова М.И. к проекту закона Санкт-Петербурга "О порядке организации и проведения публичных слушаний и информирования населения при осуществлении градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге"
16.03.2006 - Экспертное заключение на проект закона Санкт-Петербурга "О порядке организации и проведения публичных слушаний и информирования населения при осуществлении градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге"
27.02.2006 - 54 поправки в закон – и слушания не пустая формальность
27.12.2005 - Круглый стол общественных экологических организаций СПб и ЛО
15.12.2005 - КОНКУРС ! Гражданская экспертиза законопроекта об участии петербуржцев в принятии градостроительных решений
05.12.2005 - Брошюра "Как защитить свои права при уплотнительной застройке?" теперь и в библиотеках Санкт-Петербурга
18.11.2005 - ЭКОМ примет участие в Форуме "Социальный Петербург
07.10.2005 - Проект закона о порядке организации и проведения публичных слушаний
27.09.2005 - ЭКОМ опубликовал брошюру "Как защитить свои права при уплотнительной застройке?"
16.06.2005 - Инструкции по применению законов доступны на сайте ЭКОМ
07.06.2005 -
31.05.2005 - Общественное участие в принятии градостроительных решений: эффективность закона.
31.05.2005 - Пресс-конференция по результатам опроса жителей Петербурга
10.05.2005 - ЭКОМ-опрос
23.12.2004 - Постановление Правительства Санкт-Петербурга Об утверждении Регламента подготовки и проведения общественных обсуждений проектов градостроительных решений (N 1712)
03.12.2004 - "Поправки И. Артемьева" отклонены Законодательным Собранием
28.11.2004 - Как должен работать закон 114-20 (схема для людей с научным складом ума)
28.11.2004 - О порядке участия граждан и их объединений в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности на территории Санкт-Петербурга (№114-20)
15.04.2004 - Досье законопроекта "О порядке участия граждан и их объединений в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности на территории Санкт-Петербурга"
05.04.2004 - Реализация технологии учета мнений заинтересованной общественности в законодательстве
05.04.2004 - Работа над законом об участии граждан завершилась успехом
Персоналии:
Афиногенов Дмитрий Владимирович
Баклагин Евгений Александрович
Яндекс цитирования Rambler's Top100
Copyright ©2004-2017 ЭКОМ. Все права защищены.