ЭКОМ - Общественная экологическая экспертиза :: Общественная экологическая экспертиза: "ямы" и "мины" на правовом поле :: Версия для печати - технологии общественного участия

Адрес сервера: ecom.su/
Адрес страницы: ecom.su/investigation/index.php?id=13


Общественная экологическая экспертиза: "ямы" и "мины" на правовом поле

Институт общественной экологической экспертизы появился в России сравнительно недавно[1]. Его правовое определение является очень общим и поэтому, с одной стороны, оставляет широкие возможности для творчества, а с другой – закладывает основу для серьезных проблем и конфликтов. Попробуем коротко рассмотреть некоторые из них. При этом под «правовыми ямами» понимается отсутствие необходимых правовых положений, а под «правовыми минами» ситуации, когда правовое молчание может привести к тому, что экспертиза перестанет соответствовать целям обеспечения охраны окружающей среды и экологической безопасности.

Согласно Конституции РФ, ст. 72, п. д) «природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности…» находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В соответствии с этим законодательство об экологической экспертизе (и общественной в том числе) состоит из федеральных и региональных норм, при этом региональные нормы не должны противоречить федеральным. Но поскольку прерогатива проведения государственной экспертизы отдана федеральной власти, то и законодательство об экспертизе практически все федеральное. И хотя общественная экспертиза упоминается в примерно 10 нормативных актах, основным документом, определяющим ее проведение, на сегодняшний день является Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", а также подзаконные акты, с ним связанные. Они отвечают на многие важные вопросы, но все равно остается большой простор для интерпретаций.

Например, вопрос, - в каких случаях проводится общественная экологическая экспертиза? На него закон отвечает очень просто – общественная экологическая экспертиза может проводиться во всех случаях, когда проводится государственная. Но когда же происходит государственная? Принцип применяется такой – экспертизе подвергаются все проекты нормативных актов, планов, программ, хозяйственной деятельности, реализация которых способна оказать негативное воздействие на окружающую среду. Хуже всего обстоит дело с экологической экспертизой нормативных актов, планов и программ - как отделить те, по которым нужно проводить экспертизу, от тех, по которым нет? Так что сначала надо проводить экспертизу необходимости экспертизы[2], ведь в мире все взаимосвязано, и определение размера платы за воду может сильно повлиять на окружающую среду. В законе «Об экологической экспертизе» этому вопросу посвящены две статьи, но неясность все равно остается. И это проблема не только для общественности, но и для государственных органов, уполномоченных охранять окружающую среду. Так, по запросу лесопромышленной кампании о необходимости проведения государственной экологической экспертизы проектов распоряжений правительства Республики Коми о выставлении на лесной конкурс участков лесного фонда, прокуратура республики и лесная служба МПР России дали противоположные ответы. А раз общественная экологическая экспертиза привязана к государственной, можно ее проводить или нет – также не ясно.

Кроме того, в законодательстве фактически ничего не сказано о том, как готовить материалы для экологической экспертизы проектов нормативных актов, стратегических планов и программ. Не определено, что это за материалы, кто их заказывает, из каких источников эта работа оплачивается. Это приводит к тому, что ни государственных, ни общественных экспертиз нормативных актов, планов и программ у нас почти не проводится.

Рядом натыкаемся на «правовую мину» - из-за того, что в законодательстве объекты экспертизы никак не разделяются по масштабам воздействия намечаемой деятельности, государственная экологическая экспертиза завалена мелкими проектами, воздействие которых незначительно, а на действительно масштабные проекты сил и времени не остается. Правда, общественность здесь находится в более выгодной ситуации – она может выбирать, по какому проекту проводить экспертизу, а по какому – нет.

Вопрос регистрации общественной экологический экспертизы также содержит существенный пробел - законодательство не определяет, в какой муниципалитет нужно обращаться с соответствующим заявлением. То ли в муниципалитет, в котором будет осуществляться проект, то ли в тот, в котором зарегистрирована общественная организация – инициатор экспертизы, а может в тот, на который полетит «дым из трубы» проектируемого объекта? Другое противоречие заключено в том, что законодатель то ли по невнимательности, то ли с каким-то умыслом, требует государственной регистрации общественной экспертизы органами местного самоуправления, которые государственными не являются. На практике это проблем пока не вызывало, но вполне может стать их причиной.

А на сегодняшний день серьезные проблемы создает «законодательная яма» в определении документации, которую необходимо предоставлять на экологическую экспертизу. В законе только сказано, что ее «…объем определяется в установленном порядке…». По некоторым видам деятельности существуют соответствующие ведомственные акты, но это лишь малая часть айсберга. В результате на стол экспертам часто попадает большой объем интересных, но не относящихся к делу документов, а действительно необходимой информации может и не быть. Отсутствие четкости в законе часто приводит к тому, что заказчик манипулирует документами и на общественную экспертизу предоставляет не совсем то, что чиновникам. При этом он часто, но незаконно ссылается на коммерческую тайну. Это серьезно подрывает основы общественной экспертизы, снижая ее качество и обоснованность заключения.

Существенный законодательный пробел состоит в том, что нет никакой регламентации того, как проводится общественная экологическая экспертиза. Свобода в этом вопросе оборачивается «правовой миной» - проведенная в произвольной форме общественная экспертиза не рассматривается всерьез государственными экспертами, а значит, не может оказать влияния на окончательное решение по проекту. Рекомендуем всем инициаторам общественной экологической экспертизы придерживаться регламента, установленного для экспертизы государственной[3].

Целое минное поле проблем возникает в связи с самой системой экспертизы, которая построена так, что окончательное решение выносится группой экспертов-профессионалов. Во-первых, очень сложно одновременно обеспечить открытость общественной экологической экспертизы и независимость экспертов. Это связано в первую очередь с тем, что работа эксперта – это по своей сути процесс закрытый, поскольку исследование предполагает специальные знания и персональную ответственность эксперта за свои выводы. Для чистоты выводов, он не должен испытывать давление извне, ведь он не политик и в своих выводах должен руководствоваться только научными принципами, а не эмоциями и чувствами. Как обеспечить это, если он включен в общественные дебаты?

Но закрытый процесс приводит к тому, что экспертиза «покупается». Инициатор общественной экспертизы часто уже при подборе экспертов оговаривает результат. Попадают в экспертную комиссию, а значит, получают деньги только те, кто разделяет позицию инициатора. В результате таким инициатором часто выступает сам заказчик проекта, который, чтобы подстраховаться, через муниципалитет или общественную организацию, проводит ОЭЭ с нужными ему выводами. Кроме того, инициатором общественной экологической экспертизы через подставные организации может стать конкурентная фирма, с целью притеснения соперника.

Важно еще заметить, что по закону общественных экологических экспертиз одного объекта может быть две. А это значит, что их выводы могут быть различными. А если еще добавить государственную со своим, третьим, заключением? Что в этой ситуации делать, не совсем ясно. И дело здесь не в том, что эксперты плохие, а в том, что решение о реализации проекта – это политическое, а не техническое решение.

В заключение этого, далеко не полного обзора правовых ловушек, можно сделать вывод, что, решив проводить общественную экологическую экспертизу, необходимо очень внимательно изучить законодательство и очень тщательно подойти к организации процесса, чтобы не наткнуться на правовые мины.



[1] Имеется в виду общественная экспертиза как правовой инструмент, имеющий официальный статус, а значит включенный в систему принятия решений. Конечно, можно трактовать общественную экспертизу  шире, называя ею любые инициативные действия граждан по обсуждению чего бы то ни было. Но это не имеет ничего общего с общественной экспертизой, как социально-правовым институтом участия. Впервые об общественной экологической экспертизе было сказано в законе «Об охране окружающей природной среды» 1992 года.

[2] В мировой практике существует такая процедура, она называется «скрининг» - фильтрация.

[3] Приказ Госкомэкологии РФ от 17 июня 1997 г. N 280 "Об утверждении "Регламента проведения государственной экологической экспертизы"

Д.В.Афиногенов

Яндекс цитирования Rambler's Top100
Copyright ©2004-2020 ЭКОМ. Все права защищены.