Rambler's Top100
Центр экспертиз ЭКОМ РОО Санкт-Петербургское общество естествоиспытателей Центр экспертиз ЭКОМ РОО Санкт-Петербургское общество естествоиспытателей
Что есть на сайте    журналистам   специалистам   студентам   гражданам   друзьям   прочее
Гражданские конференции
Общественная экологическая экспертиза
Административные общественные слушания
Общественное обсуждение градостроительных проектов
Разработка проектов нормативных актов
Мониторинг правоприменения
Доступ к правосудию
Другие технологии общественного участия
Индикаторы общественного участия
Библиотека Центра ЭКОМ
О нас
Наши партнёры
Проекты ЭКОМ
  Актуальная кампания:

СПАСТИ СЕСТРОРЕЦКИЙ БЕРЕГ!

РАЗВИТИЕ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЙ ПЕТЕРБУРГА

 Подписка на новости
Подпишитесь на рассылку коротких сообщений о новых материалах на сайте
E-mail:
Посмотреть архив сообщений
  Сохранить ссылку:
Начало : : Общественная экологическая экспертиза : Общественная экологическая экспертиза: "ямы" и "мины" на правовом поле
    ПОДРАЗДЕЛЫ
Общественная экологическая экспертиза: "ямы" и "мины" на правовом поле

Институт общественной экологической экспертизы появился в России сравнительно недавно[1]. Его правовое определение является очень общим и поэтому, с одной стороны, оставляет широкие возможности для творчества, а с другой – закладывает основу для серьезных проблем и конфликтов. Попробуем коротко рассмотреть некоторые из них. При этом под «правовыми ямами» понимается отсутствие необходимых правовых положений, а под «правовыми минами» ситуации, когда правовое молчание может привести к тому, что экспертиза перестанет соответствовать целям обеспечения охраны окружающей среды и экологической безопасности.

Согласно Конституции РФ, ст. 72, п. д) «природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности…» находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В соответствии с этим законодательство об экологической экспертизе (и общественной в том числе) состоит из федеральных и региональных норм, при этом региональные нормы не должны противоречить федеральным. Но поскольку прерогатива проведения государственной экспертизы отдана федеральной власти, то и законодательство об экспертизе практически все федеральное. И хотя общественная экспертиза упоминается в примерно 10 нормативных актах, основным документом, определяющим ее проведение, на сегодняшний день является Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", а также подзаконные акты, с ним связанные. Они отвечают на многие важные вопросы, но все равно остается большой простор для интерпретаций.

Например, вопрос, - в каких случаях проводится общественная экологическая экспертиза? На него закон отвечает очень просто – общественная экологическая экспертиза может проводиться во всех случаях, когда проводится государственная. Но когда же происходит государственная? Принцип применяется такой – экспертизе подвергаются все проекты нормативных актов, планов, программ, хозяйственной деятельности, реализация которых способна оказать негативное воздействие на окружающую среду. Хуже всего обстоит дело с экологической экспертизой нормативных актов, планов и программ - как отделить те, по которым нужно проводить экспертизу, от тех, по которым нет? Так что сначала надо проводить экспертизу необходимости экспертизы[2], ведь в мире все взаимосвязано, и определение размера платы за воду может сильно повлиять на окружающую среду. В законе «Об экологической экспертизе» этому вопросу посвящены две статьи, но неясность все равно остается. И это проблема не только для общественности, но и для государственных органов, уполномоченных охранять окружающую среду. Так, по запросу лесопромышленной кампании о необходимости проведения государственной экологической экспертизы проектов распоряжений правительства Республики Коми о выставлении на лесной конкурс участков лесного фонда, прокуратура республики и лесная служба МПР России дали противоположные ответы. А раз общественная экологическая экспертиза привязана к государственной, можно ее проводить или нет – также не ясно.

Кроме того, в законодательстве фактически ничего не сказано о том, как готовить материалы для экологической экспертизы проектов нормативных актов, стратегических планов и программ. Не определено, что это за материалы, кто их заказывает, из каких источников эта работа оплачивается. Это приводит к тому, что ни государственных, ни общественных экспертиз нормативных актов, планов и программ у нас почти не проводится.

Рядом натыкаемся на «правовую мину» - из-за того, что в законодательстве объекты экспертизы никак не разделяются по масштабам воздействия намечаемой деятельности, государственная экологическая экспертиза завалена мелкими проектами, воздействие которых незначительно, а на действительно масштабные проекты сил и времени не остается. Правда, общественность здесь находится в более выгодной ситуации – она может выбирать, по какому проекту проводить экспертизу, а по какому – нет.

Вопрос регистрации общественной экологический экспертизы также содержит существенный пробел - законодательство не определяет, в какой муниципалитет нужно обращаться с соответствующим заявлением. То ли в муниципалитет, в котором будет осуществляться проект, то ли в тот, в котором зарегистрирована общественная организация – инициатор экспертизы, а может в тот, на который полетит «дым из трубы» проектируемого объекта? Другое противоречие заключено в том, что законодатель то ли по невнимательности, то ли с каким-то умыслом, требует государственной регистрации общественной экспертизы органами местного самоуправления, которые государственными не являются. На практике это проблем пока не вызывало, но вполне может стать их причиной.

А на сегодняшний день серьезные проблемы создает «законодательная яма» в определении документации, которую необходимо предоставлять на экологическую экспертизу. В законе только сказано, что ее «…объем определяется в установленном порядке…». По некоторым видам деятельности существуют соответствующие ведомственные акты, но это лишь малая часть айсберга. В результате на стол экспертам часто попадает большой объем интересных, но не относящихся к делу документов, а действительно необходимой информации может и не быть. Отсутствие четкости в законе часто приводит к тому, что заказчик манипулирует документами и на общественную экспертизу предоставляет не совсем то, что чиновникам. При этом он часто, но незаконно ссылается на коммерческую тайну. Это серьезно подрывает основы общественной экспертизы, снижая ее качество и обоснованность заключения.

Существенный законодательный пробел состоит в том, что нет никакой регламентации того, как проводится общественная экологическая экспертиза. Свобода в этом вопросе оборачивается «правовой миной» - проведенная в произвольной форме общественная экспертиза не рассматривается всерьез государственными экспертами, а значит, не может оказать влияния на окончательное решение по проекту. Рекомендуем всем инициаторам общественной экологической экспертизы придерживаться регламента, установленного для экспертизы государственной[3].

Целое минное поле проблем возникает в связи с самой системой экспертизы, которая построена так, что окончательное решение выносится группой экспертов-профессионалов. Во-первых, очень сложно одновременно обеспечить открытость общественной экологической экспертизы и независимость экспертов. Это связано в первую очередь с тем, что работа эксперта – это по своей сути процесс закрытый, поскольку исследование предполагает специальные знания и персональную ответственность эксперта за свои выводы. Для чистоты выводов, он не должен испытывать давление извне, ведь он не политик и в своих выводах должен руководствоваться только научными принципами, а не эмоциями и чувствами. Как обеспечить это, если он включен в общественные дебаты?

Но закрытый процесс приводит к тому, что экспертиза «покупается». Инициатор общественной экспертизы часто уже при подборе экспертов оговаривает результат. Попадают в экспертную комиссию, а значит, получают деньги только те, кто разделяет позицию инициатора. В результате таким инициатором часто выступает сам заказчик проекта, который, чтобы подстраховаться, через муниципалитет или общественную организацию, проводит ОЭЭ с нужными ему выводами. Кроме того, инициатором общественной экологической экспертизы через подставные организации может стать конкурентная фирма, с целью притеснения соперника.

Важно еще заметить, что по закону общественных экологических экспертиз одного объекта может быть две. А это значит, что их выводы могут быть различными. А если еще добавить государственную со своим, третьим, заключением? Что в этой ситуации делать, не совсем ясно. И дело здесь не в том, что эксперты плохие, а в том, что решение о реализации проекта – это политическое, а не техническое решение.

В заключение этого, далеко не полного обзора правовых ловушек, можно сделать вывод, что, решив проводить общественную экологическую экспертизу, необходимо очень внимательно изучить законодательство и очень тщательно подойти к организации процесса, чтобы не наткнуться на правовые мины.



[1] Имеется в виду общественная экспертиза как правовой инструмент, имеющий официальный статус, а значит включенный в систему принятия решений. Конечно, можно трактовать общественную экспертизу  шире, называя ею любые инициативные действия граждан по обсуждению чего бы то ни было. Но это не имеет ничего общего с общественной экспертизой, как социально-правовым институтом участия. Впервые об общественной экологической экспертизе было сказано в законе «Об охране окружающей природной среды» 1992 года.

[2] В мировой практике существует такая процедура, она называется «скрининг» - фильтрация.

[3] Приказ Госкомэкологии РФ от 17 июня 1997 г. N 280 "Об утверждении "Регламента проведения государственной экологической экспертизы"

Д.В.Афиногенов

Оригинал публикации: http://www.pchela.ru/podshiv/45/miim.htm

распечатать  распечатать    отправить  отправить    другие материалы  другие материалы   
Яндекс цитирования Rambler's Top100
Copyright ©2004-2017 ЭКОМ. Все права защищены.