Содержание

Введение

Соблюдение основных принципов гражданских слушаний

Представителен ли состав участников?

Достаточна ли информация, полученная участниками?

Были ли слушания тенденциозными?

Проведение мероприятия – качество, соответствие плану, достижение цели

Итоговый документ

Организация мероприятия

Рекомендации

Работа с экспертами

Работа с информацией

Работа с участниками

Приложения

Приложение 1 – анкета эксперта

Приложение 2 – анкета участника

Приложение 3 – принципы отбора участников слушаний

Введение

21 – 23 февраля в Санкт-Петербурге прошли едва ли не первые в России гражданские слушания. 21 человек из 12 регионов России собрались на 3 дня для тщательного изучения материалов по проблемам незаконных рубок леса в России и участия России в международном процессе предотвращения торговли «криминальной» древесиной. Выслушав различные точки зрения, представленные экспертами органов власти, бизнес-сообщества, исследовательских институтов и НКО (в качестве экспертов выступали представители Федерального агентства лесного хозяйства, правительства Ленинградской области, Конфедерации предприятий лесопромышленного комплекса СЗ РФ, Гуманитарно-политологического центра «Стратегия», СПб НИИ Лесного Хозяйства, Лесотехнической академии, Гринпис, WWF и других организаций.) и обсудив их в рабочих группах, участники слушаний подготовили меморандумы, обращенные к международному сообществу, Президенту РФ гражданам России.

Результаты гражданских слушаний планируется представить на Международной министерской конференции «Переговорный процесс стран Северной Евразии по вопросам правоприменения, управления и торговли в лесном секторе» (Евроазиатский FLEG), которая состоится в Санкт-Петербурге осенью 2005 г.

Организаторами слушаний был заказан независимый аудит мероприятия (его подготовительного этапа, хода и итоговых документов) для получения сторонней оценки по следующим вопросам:

1.        Насколько организаторами при подготовке и проведении мероприятия были соблюдены основные принципы гражданских слушаний;

2.        Насколько качественно и в соответствии с планом было проведено мероприятие, достигнута ли цель,  удовлетворителен ли результат по качеству;

3.        Что можно рекомендовать в дальнейшем при проведении аналогичных мероприятий и при адаптации модели гражданских слушаний.

Для получения ответа на эти вопросы в рамках аудита было проделано следующее:

1.    Разработана «Оценочная анкета для эксперта» (см. приложение 1); получено 15 заполненных анкет (2 анкеты заполнены аудитором в ходе мини-интервью со слов респондента; 2 анкеты заполнены после мероприятия по электронной почте; 11 анкет заполнены экспертами лично); проведен анализ данных;

2.    Разработана «Оценочная анкета для участника» (см. приложение 2); получено 18 заполненных анкет (все анкеты заполнены участниками лично); проведен анализ данных;

3.    Проведено 9 неструктурированных интервью с участниками, экспертами и гостями слушаний; данные обобщены;

4.    Аудитором проведена рабочая встреча организаторов по окончании слушаний, где была дана экспресс-оценка мероприятия;

5.    Аудитор имел свободный доступ ко всем необходимым документам до, в процессе и после слушаний, в том числе, к международным документам, аналогичным итоговым документам слушаний;

6.    Аудитор присутствовал на слушаниях и имел все возможности для непосредственного наблюдения процесса.

Отчет по аудиту является открытым документом; он предоставляется для ознакомления организациям, оказавшим мероприятию финансовую поддержку, участникам, экспертам, гостям слушаний, а также распространяется в более широких кругах по усмотрению организаторов.

Соблюдение основных принципов гражданских слушаний

 На основе документов, описывающих модель гражданских слушаний в различных модификациях, нами были выделены следующие ключевые принципы:

1.          Подобран представительный состав участников слушаний (лица, разнообразные по личным признакам, региональной принадлежности; имеющие различную степень близости к проблеме; достаточно компетентные для предложенной работы – и при этом не ЛПР или эксперты по теме слушаний);

2.          Участники имеют возможность получить достаточную информацию по теме слушаний – полную в плане раскрытия темы и разностороннюю в плане представленности спектра различных позиций и мнений по теме;

3.          Слушания не являются тенденциозными: эксперты не испытывают давления со стороны организаторов и могут свободно представить свои позиции – достаточно разные; участники не испытывают давления со стороны организаторов либо экспертов и имеют возможность сформулировать свое независимое мнение и выразить его в итоговом документе.

При соблюдении перечисленных принципов можно действительно считать мнение участников информированным общественным мнением, а произведенный ими документ (документы) – взвешенным выражением гражданской позиции.

Насколько же в данных слушаниях соблюдались эти принципы?

1. Представителен ли состав участников?

Организаторами подготовлено описание «Принципы отбора участников гражданских слушаний» (см. Приложение 3), на основе которого и отбирались участники.

Приглашение было разослано по 14 сетям (10 лидерских программ, 3 региональных общественных палаты, 1 школа публичной политики); получено 2 отказа; члены 3-х сетей вошли в состав участников слушаний.

Таким образом, следует признать, что состав участников проведенных слушаний достаточно представителен по различным признакам (с некоторым перевесом представителей некоммерческого сектора и выпускников одной лидерской программы). Организаторам «удалось собрать разносторонний, очень представительный и работоспособный состав участников, а также достойный набор квалифицированных экспертов» (цитата из анкеты участника).

Организаторы обратили пристальное внимание на равномерность подбора участников. Разработанное описание (приложение 3) является полезным обобщением опыта в этом вопросе.

2. Достаточна ли информация, полученная участниками?

Участники слушаний получали информацию их трех основных источников:

·       предварительный пакет материалов, рассылавшийся за некоторое время до слушаний по электронной почте;

·       раздаточный пакет, который они могли получить непосредственно на слушаниях;

·       выступления экспертов, их ответы на вопросы – публично и в кулуарах.

Вот как сами участники оценили полученную информацию:

Самые скромные оценки участники дали предварительному пакету материалов. Большинство участников утверждает, что им удалось ознакомиться с этими материалами заранее хотя бы отчасти. Однако, не все смогли получить к ним доступ по техническим причинам; отмечалось также небольшое время между рассылкой пакета и самими слушаниями при большом объеме материалов. Полезность предварительных материалов оценена достаточно высоко: они помогли не-специалистам ознакомиться с проблемой и подготовиться к слушаниям. Из комментариев участников: “Наиболее четкие обобщающие материалы были представлены только на слушаниях, но не заранее”.

Раздаточный пакет, предоставленный во время слушаний, оказался очень полезен при подготовке итоговых документов; с точки зрения его полноты и разносторонности есть еще перспектива для роста. Организационно не всегда было удобно то, что пакет формировался постепенно, частично дублируя предвартельные материалы и выступления экспертов.

Экспертная информация безусловно полезна, но есть пожелания большей полноты и более широкого спектра позиций (особенно в освещении позиции органов власти). Из комментариев участников: “Позиция государства так и осталась не вполне ясной”; “не хватало официальной точки зрения”; “мнение лесозаготовителей, экспортеров, переработчиков было представлено слабо”; “много информации, предоставляемой экспертами, повторялось”.

В целом полученная информация была оценена достаточно высоко, особенно ее полнота.

На основе оценок участников, наблюдения и работы с материалами слушаний следует сделать вывод, что информация, предоставленная участникам слушаний, в целом была достаточна для подготовки итоговых документов. В будущем имеет смысл обратить на лучшее структурирование предлагаемой информации и представление более полярных взглядов на проблему с точки зрения различных заинтересованных сторон.

3. Были ли слушания тенденциозными?

Была ли экспертам предоставлена возможность артикулировать свою позицию, а участникам – принять взвешенное и независимое решение, отразив его в итоговом документе?

Две трети опрошенных экспертов считают, что им удалось полностью представить свою позицию в рамках выступления (благодаря достаточному времени; четкой организации работы; активности и заинтересованности аудитории);  еще треть считает, что этого не удалось сделать в полной мере по следующим причинам: недостаток времени, не позволяющий даже людям с высшим образованием вникнуть в специфику лесной отрасли; самому эксперту не удалось верно расставить акценты; не было времени на дискуссию; эксперт не совсем четко представлял себе аудиторию и процедуру слушаний.

Практически все эксперты почувствовали отклик аудитории на свое выступление (половина – «да», половина – «скорее да»), свидетельством чего для них стали вопросы и комментарии непосредственно после выступления и в кулуарах (и даже аплодисменты).  

На вопрос «Чувствовали ли Вы давление, навязывание мнений со стороны организаторов, принимая участие в слушаниях?» 13 экспертов ответили отрицательно, 1 человек выбрал ответ «скорее нет, чем да» и 1 человек затруднился ответить. В комментариях были отмечены многообразие представленных на слушаниях позиций и нейтральность организаторов, отсутствие демонстрации ими собственной позиции.

Участники на вопрос «Чувствовали ли Вы давление, навязывание мнений со стороны организаторов или экспертов, принимая участие в слушаниях?» ответили следующим образом. Со стороны организаторов участники давления скорее не почувствовали (13 человек – «нет», 5 – «скорее нет, чем да»). Влияние экспертов было оценено менее однозначно: 8 человек не почувствовали давления вовсе, 7 респондентов – «скорее нет, чем да» и 3 участника – «скорее да, чем нет». Несмотря на отдельные эпизоды достаточно резкого поведения экспертов, по преимуществу атмосфера была свободной, корректной, способствовала высказыванию и выслушиванию различных точек зрения, что и отметили участники в своих комментариях: «Диалог строился на корректной основе»; «все было честно»; «корректное ведение, на удивление высокая степень квалификации экспертов, их искренности, заинтересованности в участии и корректности поведения»; «дискуссия была свободной»; «все было достаточно демократично».

Сама модель проведения слушаний не предполагает попыток экспертов «перетянуть» общественность на свою сторону: их роль скорее в том, чтобы добавить свое мнение и часть информации к общей палитре, доверяя самим участникам задачу по формированию комплексной и взвешенной позиции – как написал один из участников, «эксперты тоже должны соблюдать правила игры – они равноправные, но не главные участники процесса». Насколько понимали это эксперты, привлеченные к участию в слушаниях? Ответы экспертов на вопрос «Насколько точно, четко организаторами были поставлены цели и задачи Вашего участия в гражданских слушаниях?» в среднем составили 6,2 балла из 8-ми возможных, с разбросом от 4 до 8 баллов. В комментариях часть экспертов отметила, что выступление обсуждалось с ними заранее и все было четко; другая часть сигнализирует о том, что им было недостаточно информации о технологии гражданских слушаний, их формате, ролях различных сторон, особенностях аудитории; в ряде случаев тема выступления, по мнению экспертов, не была согласована с докладчиком либо была нечетко сформулирована, неочевидно связана с другими выступлениями.

Таким образом, мы можем заключить, что проведенные слушания не были тенденциозными: большинству экспертов удалось полностью раскрыть свою позицию, все они нашли аудиторию достаточно активной и адекватной, почувствовали её отклик; эксперты и участники не чувствовали давления со стороны организаторов; лишь шестая часть респондентов ощутила некоторое давление со стороны экспертов, возможная причина которого – недостаточное понимание приглашенными экспертами формата слушаний и своей роли в них. В качестве рекомендации организаторам предлагается обратить большее внимание на предварительную работу с экспертами, прояснение особенностей технологии гражданских слушаний, роли в них экспертов и участников. Также актуально более четкое продумывание режима взаимодействия экспертов и участников слушаний, особенно на этапе подготовки итоговых документов.

Обобщая данный раздел, хочется отметить, что организаторам удалось подобрать достаточно представительный состав участников, снабдить их весьма полной, разносторонней и полезной информацией, которой оказалось достаточно для формирования участниками своей позиции по теме слушаний, а также свести к минимуму давление организаторов и экспертов друг на друга и на участников, избежать навязывания мнений и тенденциозности процесса в целом. Таким образом, основные принципы гражданских слушаний в данном мероприятии были соблюдены; соответственно, можно считать, что итоговые документы отражают информированное общественное мнение.

Проведение мероприятия – качество, соответствие плану, достижение цели

Задача этого раздела – представить оценку того, насколько качественно и в соответствии с планом было проведено мероприятие, достигнут ли результат и удовлетворителен ли он.

В целом можно отметить, что мероприятие прошло с соответствии с намеченной программой. В рамках работы слушаний участниками подготовлено три документа:

·         обращение к министрам стран Евроазиатского региона с требованиями установления запрета на торговлю незаконно заготовленным лесом и продуктами его переработки, введения обязательной сертификации происхождения древесины, а также акцентированием роли международного сотрудничества таможенных служб и правоохранительных институтов;

·         обращение к Президенту Российской Федерации, где предложен ряд приоритетных мер, необходимых, чтобы Россия могла стать полноправным участником процесса FLEGT, а также высказана просьба взять под личный контроль реформу системы управления лесами России;

·         обращение к гражданам России с призывом требовать предоставления достоверной информации о масштабах лесозаготовок, активно участвовать в создании действенных механизмов общественного участия в управлении лесами, а также покупать и продавать только ту древесину, происхождение которой известно и законно.

То, что участники подготовили не только запланированное обращение к министерской конференции, но также два внутренних, национальных документа, свидетельствует, на наш взгляд, о следующем:

1. об активности участников, их высокой компетентности, потенциале и работоспособности;
2. о том, что компетентность участников и их опыт преимущественно лежали в рамках национальной ситуации – соответственно, они требовали применения;
3. об обилии (чрезмерном?) в выступлениях экспертов и раздаточных материалах достаточно детальной информации о ситуации и проблемах в российском лесном хозяйстве и отрасли в целом – опять же, в основном эти знания не нашли применения в международном документе и потребовали новых рамок.

Как бы то ни было, основная цель слушаний была выполнена и перевыполнена.

Итоговый документ

Международный документ, ставший итогом слушаний – обращение к министерской конференции – по оформлению и содержанию, на наш взгляд, соответствует уровню аналогичных документов, например, CONTROLLING TIMBER IMPORTS INTO THE EU JOINT NGO STATEMENT, Citizens Conference on genetic testing - resolution (Dresden, November the 26^th 2001) и т.п.

Как сами участники оценили результат своего труда? 7 респондентов совершенно довольны тем, как удалось подготовить итоговые документы слушаний; 10 участников ответили, что «скорее довольны», «в целом довольны»; один из участников не смог принять участия в работе над документами. Участники отметили, что им удалось: «обсудить проблему, высказать различные точки зрения, наметить план дальнейших действий»; «высказаться»; «отразить мнение всех участников слушаний»; «наладить продуктивную и интересную, хотя и утомительную работу в группах»; «сконцентрироваться на общем понимании, найти самое важное»;  «обобщить мнения участников»; «найти согласие по итоговым выводам».

Прозвучали также следующие предложения:

·         оставить больше времени на подготовку документов (4 мнения);

·         предусмотреть наличие экспертов в процессе подготовки итоговых документов и возможность для участников обращаться к ним с конкретными вопросами;

·         экспертам более тезисно и четко подготовить для участников описание ситуации (проблем и путей решения);

·         оптимизировать протоколирование работы при выработке итоговых документов, в частности - обеспечивать группы промежуточными документами в электронном и печатном виде.

Организация мероприятия

Участники оценили организацию слушаний в целом высоко:

Из комментариев: «в номере холодно»; «хорошо бы повысить освещенность зала»; «желательна культурная программа».

Со своей стороны отметим, что организация была четкой, продуманной, технически современной, отвечала потребностям участников и нуждам процесса.

Из рекомендаций можно отметить предоставление присутствующим списка участников, более четкое структурирование раздаточного материала.

По процессу проведения мероприятия можно рекомендовать более интенсивную работу с участниками слушаний с первого дня, детальное разъяснение для них формата слушаний, требований к итоговым документам, процедуры их написания.

Подводя итоги этого раздела, можно констатировать, что гражданские слушания были организованы качественно, прошли согласно предварительному плану и программе, с выполнением заявленных принципов работы. Цель мероприятия была достигнута: подготовлен итоговый документ – обращение к министрам стран Евроазиатского региона, которое будет рассмотрено на Международной министерской конференции «Переговорный процесс стран Северной Евразии по вопросам правоприменения, управления и торговли в лесном секторе» (Евроазиатский FLEG) осенью 2005 г.; подготовленное обращение соответствует уровню аналогичных документов; также подготовлены два национальных обращения.

Рекомендации

Исходя из наших оценок различных аспектов организации слушаний, а также на основе пожеланий и комментариев, высказанных участниками, экспертами и гостями в анкетах и интервью, предлагаем следующие рекомендации, которые позволят учесть достижения и недочеты описанных гражданских слушаний – во многом, экспериментальных на российской почве – при организации аналогичных мероприятий.

Работа с экспертами

·         Описать принципы подбора экспертов (подобно тому, как это сделано для участников – см. приложение 3) и следовать ему при организации  слушаний;

·         Привлекать экспертов с еще более четкими и полярными позициями по теме слушаний, обеспечивая более полное представительство различных заинтересованных сторон;

·         Лучше готовить экспертов, объяснять их роль и общий формат процесса, роль участников слушаний, логику программы. Снабжать экспертов материалами, описывающими технологию гражданских слушаний.

Работа с информацией

·         Распространять предварительный раздаточный пакет для участников заранее (оставляя достаточное время для ознакомления с ним), сделать его более полным, стимулировать предварительное знакомство участников с материалами и, по возможности, друг с другом (возможно, обсуждения по e-mail, предварительная встреча и т.п.);

·         Раздаточный пакет, распространяемый на мероприятии, делать более структурированным, по возможности делать доступными распечатки предварительного электронного пакета и тезисы экспертных выступлений;

·         Готовить более тезисные и обобщенные экспертные документы;

·         По ходу работы вычленять основные проблемы и фокусировать  на  них внимание участников;

·         Предлагать участникам информацию, более соответствующую потенциальному содержанию итогового документа.

Работа с участниками

·        Четче определять задачи мероприятия, обозначать для участников их роль, уточнять взаимные обязательства организаторов и участников;

·        Более интенсивная работа с участниками слушаний с первого дня, детальное разъяснение для них формата слушаний, требований к итоговым документам, процедуры их написания, признаков хорошего итогового документа (возможно, нужен рабочий документ на эту тему: либо подготовленный организаторами, либо разрабатываемый совместно организаторами и участниками на первых этапах слушаний). Сохранить «организационные сессии» с участниками в каждый день слушаний; более целенаправленно собирать отклики участников (обратную связь); полезен был бы опыт совместной  работы до начала  подготовки итоговых документов;  

·        Совершенствовать процедуру подготовки итоговых документов: оставить несколько больше времени, уточнить механизм обсуждения документов, предоставить участникам возможность обращения к экспертам по отдельным вопросам,  лучше протоколировать ход и результаты работы.

ПРИЛОЖЕНИЕ 1

Гражданские слушания по проблемам лесоуправления и противодействия незаконной заготовке древесины

21-23 февраля 2005, СПб

Оценочная анкета для эксперта

Уважаемый эксперт!

Просим Вас заполнить эту анкету – она позволит более полно оценить мероприятие, в котором Вы приняли участие.

Ваши ФИО                                                                                                   

1. Удалось ли Вам полностью представить свою позицию в рамках Вашего выступления (выступлений)?

q     ДА           Благодаря чему?                                       _____________                                                                                            

q     НЕТ         Из-за чего?                                                                                                                                                                     

2. Чувствовали ли Вы давление, навязывание мнений со стороны организаторов, принимая участие в слушаниях? (выберите один ответ)

q      Да

q      Скорее да, чем нет

q      Не знаю

q      Скорее нет, чем да

q      Нет

Поясните, пожалуйста                                                                                                                                                                                              

3. Насколько точно, четко организаторами были поставлены цели и задачи Вашего участия в гражданских слушаниях? Оцените по 8-балльной шкале (0 – минимум, совсем нечетко; 8 – максимум, совершенно четко).

Ваш балл (0-8):

Поясните, пожалуйста                                                                                                                                                                                                       

4. Почувствовали ли Вы отклик аудитории на Ваше выступление? (выберите один ответ)

q      Да

q      Скорее да, чем нет

q      Не знаю

q      Скорее нет, чем да

q      Нет

Поясните, пожалуйста                                                                                                                                                                                            

5. Что бы Вы хотели пожелать организаторам при дальнейшем проведении подобных мероприятий и работе с экспертами?

Спасибо за ответы!

ПРИЛОЖЕНИЕ 2

Гражданские слушания по проблемам лесоуправления и противодействия незаконной заготовке древесины

21-23 февраля 2005, СПб

Оценочная анкета для участника

Уважаемый участник!

Просим Вас заполнить эту анкету – она позволит более полно оценить мероприятие, в котором Вы приняли участие.

Ваши ФИО (по желанию)                                                                            

1. Смогли ли Вы заранее ознакомиться с пакетом материалов, рассылавшимся до слушаний?

q      ДА

q      НЕТ (почему?)                                                                                                                                                                                                                

2. Оцените, пожалуйста, информацию, предоставленную Вам для работы, по 8-балльной шкале (0 – минимум, 8 – максимум)

Поясните, пожалуйста                                                                                                                                                                                                 

2. Чувствовали ли Вы давление, навязывание мнений, принимая участие в слушаниях? (выберите один ответ в каждой строке)

Поясните, пожалуйста                                                                                                                                                                                       

3. Довольны ли Вы тем, как удалось подготовить итоговые документы слушаний?

Совершенно не доволен                                                  Совершенно  доволен

Что, по Вашему мнению, удалось?                                                                                                                                                                                

Что можно было сделать иначе?                                                                                                                                                                                      

4. Оцените, пожалуйста, организацию мероприятия по 8-балльной шкале (0 – минимум, 8 – максимум)

Другие аспекты; комментарии                                                                                                                                                                                                                                                                                                       

5. Что бы Вы хотели пожелать организаторам при дальнейшем проведении подобных мероприятий и работе с участниками?

Спасибо за ответы!

ПРИЛОЖЕНИЕ 3

Александр Карпов, ЭКОМ

Принципы отбора участников Гражданских слушаний

(для слушаний национального масштаба)

Основные принципы:

1.        Разнообразие позиций, жизненного опыта, профессиональных точек зрения внутри группы, в том числе, разнообразие участников по следующим измерениям:

a.           Сектор / профессия / сфера деятельности (Целевые пропорции по данной и всем нижеперечисленным позициям для слушаний 21-23 февраля 2005 не определялись;);

b.          Возраст;

c.           Пол.

2.        Широкое представительство регионов и локальностей:

a.           Регионы России;

b.          Затронутые обсуждаемой проблемой / прочие (баланс – «лесные» / «нелесные» регионы в данном случае);

c.           Село / город / «столицы».

3.        Представленность в группе людей, прямо связанных с обсуждаемыми проблемами (но не являющихся ЛПР или профессиональными экспертами) и «простых граждан».  

4.        Личная социальная компетентность (см. ниже);

5.        Добровольность участия.

Личная социальная компетентность

Процесс выбора и приглашения участников направлен на то, чтобы собрать людей, отвечающих следующим критериям:

1.        Мотивированные для обсуждения проблем национального уровня;

2.        Обладающие хотя бы минимальной необходимой компетенцией для обсуждения комплексных социально-экономических проблем;

3.        Ответственные в социальном плане;

4.        Способные к интенсивной работе и обладающие хотя бы минимальной необходимой компетенцией для  совместной работы в группе с незнакомыми людьми.

Правила отбора участников на слушания

по проблемам лесоуправления и предотвращения незаконных рубок

Поскольку личное тестирование участников невозможно по принципиальным соображениям, были сформулированы правила приглашения и отбора потенциальных участников, которые, по нашему мнению, должны были способствовать выделению участников с требуемыми компетенциями.

Таким образом, к участию в слушаниях приглашались:

-          Выпускники программ подготовки лидеров или иных специальных программ переподготовки.

-          Активные участники региональных общественных палат, советов при органах государственной власти регионального уровня – на уровне руководителей организаций.

-          Лица, своевременно подавшие заявки и приславшие свое резюме с кратким описанием карьеры и выполненных проектов.