Советское право продолжает оказывать существенное влияние на формирующееся российское законодательство через прямое наследование норм и правовых конструкций или воспроизведение ставших привычными штампов в новой редакции законов. Классическим примером такого рода является конструкция «с учетом мнения». Статья 3 (п.1) ФЗ «Об экологической экспертизе» провозглашает «учет общественного мнения» одним из главных принципов проведения экспертизы; статья 28 (п.6) Градостроительного Кодекса декларирует, что согласование градостроительной документации производится органами санитарно-эпидемиологического надзора, другими заинтересованными государственными органами с учетом мнения населения, причем такое согласование является обязательным условием ее утверждения. Статья 36 (п.5) того же Кодекса запрещает производить утверждение черты сельских и городских поселений без учета мнения населения. Уже перечисленных примеров достаточно, чтобы задаться вопросом о правовом содержании данной нормы. Но особенную остроту этот вопрос приобретает в связи с тем, что в статье 39 Град. Кодекса законодатель возложил обязанность создания порядка учета предложений граждан по правилам застройки на органы местного самоуправления. Естественно, каждый муниципалитет решает эту проблему по-своему, результатом чего станут «пестрота» правового поля и затруднения в реализации гражданами своих прав.

В настоящей статье рассматривается технология, которая была разработана в ходе работы над законом Петербурга «О порядке участия граждан и их объединений в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности на территории Санкт-Петербурга», и может быть рекомендована для использования в ином муниципальном законодательстве[1]. Под правовой технологией мы понимаем правоприменительные нормы (нормативные акты), которые включают, как минимум: определения процедур и их участников, порядок применения процедур, гарантии исполнения и ответственность за нарушения. В отношении механизма учета мнения населения необходимо ответить на следующие вопросы:

þ      Что такое «учет» и что должно быть учтено?

þ      Когда происходит учет? Как должны быть организованы консультации?

þ      Кто учитывает?

þ      Каковы административные и судебные возможности опротестования результатов процедуры, какова ответственность нарушителей?

Исходное понятие «учет мнения населения» является довольно противоречивым. Во-первых, не ясен субъект – что есть население с формально-юридической точки зрения? Определять ли его по регистрации по месту проживания или в заявительном порядке? Мнение населения какой территории должно быть учтено? Во-вторых, не очевидно, что население должно иметь единое мнение. Означает ли формулировка федерального закона, что единое мнение должно быть выработано, прежде чем оно будет учтено? (Отметим, что именно так понимают суть общественных слушаний многие чиновники.) Возникает также вопрос о степени тождественности понятий «мнение населения» и «общественное мнение». Последнее у нас привыкли связывать с различными социологическими замерами – от опросов до мониторинга публикаций СМИ. Общественное мнение является объектом управления и манипулирования, зачастую со стороны тех же самых органов власти, которые обязаны учитывать мнение населения.

Учитывая вышесказанное, разработчики законопроекта «О порядке участия...» отказались от идеи определения понятия «мнение населения» и избрали процедурный путь, а именно: было определено понятие «общественное обсуждение» (в данном случае – градостроительной документации), которое имеет свои результаты, которые, в свою очередь, должны быть учтены при принятии градостроительного решения. Для формализации процедурных аспектов общественного обсуждения в закон было введено понятие «заинтересованная общественность». Таким образом, цепочка определений: «общественность–общественное обсуждение–результат–учет» непротиворечиво и полно раскрывает понятие «учет мнения населения». Под учетом результатов общественного обсуждения понимается «документированное изменение проекта <градостроительного> решения на основании полученной в ходе общественного обсуждения фактической информации, информации об общественных предпочтениях или изменение проекта с целью устранения угрозы нарушения общественных интересов или прав граждан». Как видно из определения, акцент сделан на изменения, вносимые в документацию, благодаря чему факт учета становится наглядным и контролируемым. В равной степени учет результатов может выражаться в мотивированном письменном отказе изменять документацию, – мнение общественности было рассмотрено, но не было принято.

В указанной конструкции учитываемые «мнения» относятся к 3 категориям: либо к фактам, касающимся состояния среды проживания, здоровья, социально-экономи­ческого положения населения, либо к аргументам, доказывающим угрозы нарушения прав или общественных интересов, либо к общественным предпочтениям, но последние могут существовать только в отношении одного из заранее предложенных вариантов решения. Мнения, например, относительно целесообразности строительства, или пожелания по поводу технологии, конструкции объекта, дополнительного благоустройства рассматриваются только в той степени, в какой они подкреплены аргументами о возможном нарушении прав граждан. Население не имеет права вето в отношении конкретного проекта, поскольку таковое вступало бы в коллизию с принципом свободы экономической деятельности (статья 8 Конституции РФ). Таким образом, мнения о (не)допустимости реализации проекта также сами по себе смысла не имеют.

Суть процедуры общественного обсуждения заключается не в выработке генерализованного мнения общественности, на основании которого дается общественное согласование проекта, а в том, чтобы предоставить каждому интересующемуся полную и достоверную информацию о проекте, получить и зафиксировать релевантные мнения (в том смысле, который описан выше). Под общественным обсуждением понимается процедура, включающая (а) информирование граждан, их объединений и юридических лиц; (б) проведение обсуждений в очной форме (общественных слушаний); (б) сбор и рассмотрение органами государственной власти предложений и замечаний заинтересованной общественности, выявление общественных предпочтений в отношении вариантов <градостроительного> решения. Результатом общественного обсуждения является протокол или – в более общем виде – совокупность документов, которые фиксируют полноту и своевременность процесса информирования, обобщают полученные замечания и предложения, содержат документированные отзывы государственных органов или заказчика проектной документации.

Мы считаем, что мнение граждан в отношении проекта формируется по мере знакомства с информацией. Поэтому очные обсуждения проводятся после организации выставок, а выставки могут быть открыты только после того, как подготовлена вся необходимая по закону документация. До этого граждане имеют право обращаться с запросами в соответствующие органы (градостроительства и архитектуры), знакомиться с градорегулирующей и иной базовой документацией, информировать госорганы о своей заинтересованности в обсуждении. Нарушение хронологической последовательности «информирование–обсуждение–сбор мнений» является нарушением технологии. Участие носит добровольный характер. Отсутствие отклика при условии добросовестного выполнения информирования, минимальный уровень которого четко определен законом, не является основанием для задержки реализации проекта. Подразумевается, что граждане, получившие возможность ознакомиться с полной информацией по проекту, далее сами выбирают форму своего участия, в том числе – такие варианты как проведение общественной экспертизы или судебный процесс. Поэтому наибольшая значимость придается информированию (таблица 1), оно должно быть активным (рассылка, экспозиции) и пассивным (ответы на запросы), в то время как активный сбор мнений не является обязательным.

Таблица 1

Права граждан	Обязанности чиновников	Приоритет
Получение информации	þ      Рассылка информационных объявлений заинтересованной общественности þ      Публикация информационных объявлений þ      Проведение выставок документации þ      Организация ответов на запросы þ      Организация доступа к документам общественного обсуждения	Высший
Выражение мнения	þ      Организация общественных слушаний þ      Прием и регистрация письменных обращений, протоколов обсуждений	Средний
Участие в выработке решения	þ      Учет результатов общественного обсуждения в протокольной форме	Низший
	þ      Не принимать решение, если в ходе обсуждения выявлены угрозы нарушения общественных интересов или прав граждан	Высший

Высший приоритет права на информацию зафиксирован, в частности, в мерах ответственности: если информирование было несвоевременным или была предоставлена неполная информация, то процедура должна быть повторена, а сроки утверждения документации – перенесены. В остальных случаях действует административное право. Информирование производится всегда, очные же обсуждения могут не проводиться, если решение принимается на основании обсужденной градорегулирующей документации.

Закон должен быть дополнен прямым указанием, что информирование и учет мнения проводятся в целях соблюдения конституционных прав граждан. Тогда нарушение процедуры очевидным образом нарушает права конкретного гражданина, что дает ему возможность обратиться в суд. Должны быть предусмотрены условия для эффективного досудебного (административного) обжалования, в частности, конкретизированы полномочия подразделений исполнительного органа по подготовке и проведению информирования, слушаний, подготовке протокола; назначен орган государственной (муниципальной) власти, ответственный за рассмотрение жалоб. Возложение функции учета мнения на государственные или муниципальные власти, а не на заказчика, делает всю конструкцию более надежной, так как отношения граждан с органами госвласти регулируются административным правом, а отношения граждан и юридических лиц – гражданским, которое не содержит возможности налагать обязательства, кроме договорных, на юридические лица.